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原文标题：战后台湾农会的制度改革（1950-1954）
1949年，国民党将农会与合作社合幷，奠定战后台湾农会发展生成的第一步。此次合幷，不仅延续了日据时期台湾农会的经济功能，国民党且试图将大陆农会的政治功能，纳入合幷后的农会组织之中，从而使合幷后的农会初具政治、经济、社会等多功能的特点。但战后台湾农会体制的真正成形，则是在经历1953年7月至1954年2月间进行的农会再次改组之后，此次改组，确立了战后台湾农会的几个主要原则，如正式会员与赞助会员的区别、理事会与总干事权能划分等等，因此更可以将之视爲战后台湾农会的一次制度改革。[1]这一次的改革，几乎自农会与合作社合幷之时即已开始酝酿，但迁延数年才付诸实施，其间各利益群体，如农复会、国民党政权和地方势力的纠葛，颇耐人寻味；其中处于执政地位的国民党，其意图又尤为关键。对此次改革的过程，与该过程中的各种利益考量进行梳理，将不仅有利于了解战后台湾农会的体制与性质，对国民党迁台后的执政思路也可以有侧面地了解。
一 “安德生报告”与农复会的立场
（一）农复会与台湾农会
农复会是对农会进一步进行改革的最早倡议者，而这与农复会对日据时期台湾农会的认识，以及本身的工作思路与方法有关。
中美农村联合复兴委员会自1948年10月在南京成立后，因当时战争环境及其它因素的影响，在大陆的工作并不尽如人意，其办公地点在成立仅两个月的情况下，即因国民党部队在徐州会战中的失利，而不得不迁至广州。次年8月，更因国民党部队在大陆的节节败退，而在国民党政权退台前迁至台北。因这一特殊情势的影响，自1949年初开始，农复会即将不少精力投入台湾的农业发展。是年二月，农复会首任主任委员蒋梦麟，率该会中美委员及技术专家多人，自广州抵台视察。此行当中，蒋梦麟等人对日据时期遗留下来的农会组织印象颇佳，认爲“台湾省各级农会普遍设立，规模宏大，实爲农业改进工作最重要之基层组织”。[2]在与台湾省主席陈诚的会谈中，蒋梦麟强调农复会的工作方针好比一把双刃剑，一面用之于社会，以推行公平分配；一面则运用近代的科学方法来增加农业生産。[3]就公平分配来说，最要紧的是土地改革，实行减租乃至耕者有其田；而增产，则必须运用近代的科学方法，但要达到增加农业生产的目的，“单靠技术和物质是不够的，组织农民也是不能忽视的一件事”。[4]蒋梦麟因此向陈诚建议，将农会与合作社进行合幷。这一建议爲台湾省政当局所采纳，1949年夏天，陈诚致函农复会，请其派遣专家来台，对农民组织进行研究，以提供改进建议。农复会因而派遣自力啓发组组长章之汶等来台，会同台湾省政府有关厅处，进行调查研究，幷提出了一份农业组织调查报告。该报告认爲，农业会这一机构健全、运用灵活的组织，“实爲今世不可多得之农业组织，台湾农业能有今日之发达，实得力于农业会之制度”。农复会专家因此建议，应当保持该组织的原有事业基础，同时注入民主精神，将其改造成爲农民自己的组织。[5]
因为对台湾的农会组织印象颇佳，在大陆的最后一段岁月裏，农复会也开始注意大陆农会组织的发展，截至迁台之前，有关农民组织的计划有16个。[6]1949年6月，农复会进行机构调整，首次设立了农民组织组，以向农民组织——主要是农会——提供加强组织与改进运营等方面的支持与帮助。迁台之后，农复会与美国经济合作总署帮助台湾农会推行了多种经济业务，如供应肥料，修理仓库及设备，改良作物与种畜，建设灌溉工程等。使经历了战火摧毁及多年不景气的台湾农会，得以重新开展业务。[7]而农复会对于台湾农会的着力扶持态度，自此几乎从未改变过。
农复会对于台湾农会的态度，与二战后美国占领当局对日本农会的态度，迥然相异，是颇耐人寻味的，因爲日据时期台湾农会，可以说是日本农民组织经验的移植。[8]日本战败投降后，美国占领当局因日本农会的过分统制色彩，完全爲政府政策服务，而较少关注农民的利益，认爲有必要将这一组织解散，代之以有利于民主发展、更多表达农民利益的、合作社性质的农业协会。对于农会在战后台湾与日本的不同命运，农复会曾解释是当时两地的形势有相当大不同。在日本，同盟国军最高司令官（ＳＣＡＰ）面临的问题，是打破日本政府建立的、阻碍人民行动自由与个体主动性的严密控制体系，工商与金融领域的财阀（Zaibatsu），以及农业领域的农会组织，作爲政府的控制工具，因而都必须被解散。但在作爲“自由中国据点”的台湾，当时沉重的军事负担，以及民生所需，都必须深入动员所有生産手段。鼓励农民积极发展农业生産尤爲重要，因爲这不仅能满足一般人口之所需，还能帮助政府平衡外汇账目。基于增加农业生産的考虑，一个全岛性的农会组织——这个组织既能有效地分配日用品与农业物资予农民，又能自农民手中收集农産品，同时还能使农民注意到政府在农业生産方面的利益所需——的存在，就显得相当必要，农复会幷因此希望将其扶持爲平衡农民与政府利益的工具。[9]而在农复会的这一考量背后，颇可显示其对国民党在台统治的支持。
农复会着力扶持台湾农会，除了要在国民党政权利益与农民利益之间，打造一个中间组织，以支持国民党在台统治外，还有一个原因，是与其工作思路有关。有研究者认爲，由于农复会的出资方美国政府，对于国民党官僚体系在大陆时期的普遍缺乏效率以及贪污盛行印象深刻，影响到在政府与民间之间较具技术与中立色彩的农复会，更倾向于选择政府机构之外的民间组织，来办理有关的补助与贷款项目，这样农复会既可以直接负责计划的推行与资金的运用，也可以使援助能直接到达草根阶层的使用者。[10]曾任农复会中方主委的沈宗瀚则曾指出，“委员会最重要的决定爲选择优良机关合作，该机关须人事健全，热诚服务，在地方负有声望，本会与其合作一方可加强扩大其工作，一方亦可鼓励其它机关加强工作，希与本会合作，以提高其声望，本会工作亦可因此而得当地人民之信任。”[11]拥有全岛性基层组织的农会，显然暗合了农复会的这一策略与理想。按照中美双方的协议，农复会是美援农林部分资金与项目的运用者，这一援助在1950年朝鲜战争爆发后，随着美国对台政策的改变，重新源源而来。农复会多次强调农会在美援物资分配过程中的作用，声明组织良好的农民组织是农村复兴的基础，而“农会爲分配美援农业物资予农民提供了一个稳定而有效的管道”。[12]
（二）安德生报告与农会制度设计
但要使日据时代遗留下来的台湾农会爲我所用，农复会必须达成两项目标，即1949年农民组织调查报告所提出的，其一，恢复幷保持日据时期台湾农会的事业基础，其二，在此基础上对其进行改造，注入民主精神，使其具有美国式的草根组织的特点。1949年将农会与合作社重新合幷，确定农会爲农村中一元化的农民组织，可以说是达成此两项目标的第一步，但这幷未解决光复以来台湾农会所面临的诸多问题。1949年农民组织调查中发现的很多问题，如地主阶层及非农业会员把持农会，以及在业务方面，大部分农会爲维持开支，大都依赖分配肥料、糖、盐等配售物资来赚取手续费，农会本身所需承担的推广事业与经济业务则多荒废等，[13]在农会与合作社合幷之后，不仅未改观，有的甚至有愈演愈烈之势。如合幷后有不少农会出现非农业会员多于农业会员的情况。据台湾省农会改进委员会1951年的一份资料显示，在全省乡镇区农会中，其农业会员数不足50%者，占农会总数的29.2%，在40%以下者占20%，在30%以下者占13.4%。农业会员太少的农会，很难真正代表农民利益，不但其农业会员很少有主持此一组织的机会，其实际业务也会着重于非农业会员。[14]即便是在农业会员占多数的农会，其权力核心也仍多掌握在地主阶层和少数自耕农手裏，佃农与雇农鲜少能进入农会领导阶层。[15]“因使有关措施，未必尽能适合农民之要求，农会本身之任务，则无从完成。”[16]有鑒于此，1950年9月，农复会特聘请美国康奈尔大学农村社会学教授安德生博士（Dr. W. A. Anderson）来台，考察农会问题。从9月到12月，安德生博士共历时四个月，在实地调查研究的基础上，提出了一份调查报告，对台湾农会的现状、问题，以及如何予以改进提出了一系列建议，其中重要者有如下几点：
一，组织型态方面。有鑒于现有农会中理事长（常务理事）与总干事权责不分，容易导致相互推诿现象，以及理事往往兼任农会职员，影响农会各项政策偏向于其自身利益等问题，安德生建议省、县（市）、及乡（镇）农会会员代表，于每年会务大会中，选出与现时人数相近的理事若干人，组织理事会，作爲专门的监督管理组织。各理事均不支薪，仅于集会期间，按日支取合理的车马费。理事会的主要任务，是任用总干事一名，作为农会的执行首长，负责处理农会各种业务。理事会决定各该农会的营运方针，与应该举办的业务，交由总干事遵照施行。总干事必须至少每月一次，向理事会提出详细的业务报告，徵求理事会的同意与认可；至少每季度一次，向理事会提出财务及其它业务的详细书面报告。理事会则须每年就总干事所送的账册及其应用凭证，做详细的审核查账。理事会有任命或解雇总干事的全权。这即后来所说的权能划分制度。由于理事会已负有监督之责，因此安德生还建议，将现有的监事会取消。
二，会员资格方面。由于非农业会员人数日增，将危害到原为服务农业而设的农会组织，而非农业会员最能危害农会的，在于农会政策的决定和工作计划的抉择，[17]因此有必要将其排除在农会的权力机构之外。安德生博士的建议是，将农会会员分为两类，即正会员与副会员。正会员每户仅限一人，其收入的70%以上必须是来自农业生産，幷必须限于积极耕种者，至于其是自耕农、佃农、或者雇农，则可以不论。正会员可以享有会员之一切权利，包括选举权、出席会议权，及利用农会各种设施的权利。副会员有参加集会的权利，对于会务的发言权，及利用农会各项设施的权利，但不得有选举权与被选举权，不得当选爲农会理事或代表。
三，农会与政治。建议各级农会宣布并执行一项不参加政治活动的明确政策，任何农会都不得支持任何政治候选人。农会的职员，均不得以农会的名义，支持某个候选人。农会职员的个人政治活动，应当避免涉及利用农会名义进行政治活动的嫌疑。全省各级农会均应于常年会务大会中，以通过议案方式，规定幷宣布农会幷非政治机构，不许从事政治活动。
安德生所以有上项建议，是因为在从1950年开始的地方自治选举中，农会因其自日据时期以来在农村社会的特殊地位，成爲一个重要的动员系统。“在当时农业社会，农会是一个接近选民的重要据点，候选人到每一个乡镇时，一定先拜会该乡镇的农会理事长。”[18]安德生博士于1950年秋访问若干农会时，即发现各农会的总干事与常务理事，都在忙着爲若干候选人进行竞选工作，对农会应办的工作则弃之不顾。有些农会因其职员支持的候选人不同，甚而造成内部裂痕。安德生认爲参加这样的竞选活动只会使农会受到损害，“所有农会之中，似未有因捲入政治旋涡而能长久生存者。”[19]因此建议农会远离政治活动。
除以上三点涉及农会体制的建议外，安德生还建议农复会对农会仓库的修理与建筑，予以拨款补助，省农会应调查各地农会仓库被利用的情况及其损害程度，并协助其取得赔偿费用，以弥补其损失。以及，诸如加强农会领导人才培养；利用广播、报刊杂志及影音等工具向农民进行宣传教育；重振农事小组的活动；扩展并加强农业指导员工作的方法与经费；加强农业推广工作；加强日用必需品与消费品的供销业务，建立一个农会货品批发系统；加强省、县市、乡镇三级农会间的联繫；注意家庭改良与青少年工作等。最后，安德生建议农复会，对农会不应仅限于经济援助，还应在农会的人事问题与管理问题，及教导农民使其认识农会的目的、组织及会员关係等方面，有所作爲。[20]
从安德生提交的报告来看，其对农会组织的基本看法，与农复会非常相近，他同样认可农会组织的重要性，认爲农会是改进台湾农业经济与乡村生活成功与否的关键。[21]事实上，安德生在台调查农会组织期间，与农复会的工作人员多有交流，其对农会组织的设计，早已得到农复会的共鸣。安德生曾指出，台湾农会应该提供更多的服务，而不是将其活动仅限于经济领域，他因此建议农复会帮助农会拓展业务範围，使其业务涵盖经济、教育、社会以及公共卫生等、所有可以提高农民生活水平的领域，从而向农民提供更多的服务。对此，农复会方面表示赞同，幷提出：“从现在开始，我们的关注点应有所调整，转而帮助农会发展经济业务之外的工作。”[22]从安德生与农复会的互动来看，其报告书所勾勒出的农会形象，代表了农复会对战后台湾农会的制度设想，即将战后台湾农会打造爲在政府与农民之间处于中立地位，由农民自己管理，有效率的民间组织，该组织以推广事业与经济业务爲主，从业务方面来讲，是侧重经济的一个组织，但其活动却又幷不局限于经济领域，而是涵盖了农民经济社会生活的方方面面。按照安德生的建议与农复会的想法，农会组织必须远离政治活动，以保持中立立场与运营的正常，但这幷不表示它在政治方面毫无追求。对于农会在政治方面的潜在意义，农复会有其深层次的考虑，这可以从1954年美国国会外交委员会《国家安全法案》（Mutual Security Act）的有关纪录中反映出来：“农复会工作成绩，不能仅以增加农业生産的统计数字表示，最重要的而常不被人注意的爲训练农民领袖提倡农村民主制度，这与台湾基层组织及政治革新，有莫大帮助。”[23]
（三）农会改革方案的制订与农复会的立场
安德生的这份报告很快由农复会提交台湾省政府， 1951年1月，由台湾省政府农林厅、农复会、省农会三方各由三人组成的“台湾省农会改进委员会”（又称九人委员会），正式成立，在参考安德生的建议的基础上，着手研究农会的改进工作。涉及农会制度的更深层次的一次改革于焉开始。由于这次改革爲农复会所促成啓动，而农复会因掌握了美援农林部分资金的审批权，使其必然对此次改革有着很强的影响力，所以这次改革是在农复会的设想，也就是安德生报告的基础上展开的。
然而，农复会毕竟不是行政机构，除了能掌握资金的运用，以及具体项目的选择与运作外，对于全省性的农会组织的改革，农复会缺乏最终决策权以及执行力。事实上，在其存在的三十多年中，农复会一直凭藉它的人才、专业知识以及丰沛的经费，努力保持技术官僚中立性的立场，避免介入权力斗争或利益争执。在利益冲突中，往往扮演润滑的角色，只提供建议，而不做最终决策。[24]这就使农会改革正式启动时，农复会将无法阻止改革偏离它理想的轨道。这一点在九人委员会着手研拟农会改革法令时，即开始显现出来。
九人委员会在安德生报告基础上研拟农会改进方案，然而，该委员会第一次呈交省府委员会（1951年4月6日召开）的报告书，就表现出对安德生报告中最重要的一个目标的背离。安德生要使农会成为农民会员所主持的农会，因此在报告书中建议，将农会会员划分爲正会员、副会员，副会员是不享有选举权与被选举权的，不能当选爲农会理事或会员代表，这就将非农民会员排除在农会权力阶层之外。但九人委员会提出的第一次报告，在其建议修改现行农会法部分，虽按照安德生的建议，禁止农会参加政治活动，幷同意取消监事会，将监事会的职责幷入理事会，新设一监理会。但在会员的权利义务部分，提出的意见则是：将基层会员划分为农业会员与一般会员（又称赞助会员），农业会员与一般会员均有被选举权，只是一般会员的当选比例，不得超过会员代表及监理名额的四分之一，但一般会员占会员总数三分之二以上时，其当选爲会员代表及监理的名额，可以提高到全额的二分之一以内。对一般会员被选举权的赋予，使所谓对其选举权的限制成爲虚设，因爲一般会员虽没有选举权，“但一般会员（赞助会员）当选爲会员代表出席会员代表大会或当选爲监理出席监理会时，不在此限。” [25]
第一次报告书对安德生报告的部分背离，反映出现实当中农会非农民会员势力的强大，及改革之初农复会对这种势力采取了部分的妥协。这些非农民会员当中的很多人，正是农会的当权人物，同时又在地方选举与派系活动中占据重要地位，他们显然不愿接受安德生报告那样的改革建议。而他们最可能采取的反制手段，就是分裂现农会，削弱现农会的基础，而这是农复会所不乐见的。要将农会与合作社分离的意见，在安德生报告公开后再度甚嚣尘上，甚至还有将现农会改爲农村合作社的建议，[26]而这一建议似乎还得到时任台湾省主席的吴国桢的支持。[27]在台湾省农会主办的杂志《农友》上，反对将农会与合作社分裂的态度仍一如既往，但对于将非农民排除在农会之外，显然也持反对态度，认爲这将造成以下问题：一，农会失去农民以外农村居民的协助；二，非农民在现实社会中，无论政治的或经济的，均较农民有力，农会失去非农民的合作，实无健全存在的可能；三，若将非农民排斥于农民组织之外，他们势将另组团体，由于双方业务之冲突，往往互相激烈竞争，结果二败俱伤，徒然浪费人力、物力，实爲农村中莫大损失；四，农民与非农民分别组织对立团体，使工商业者、地主与农民间划分鸿沟，往往引起地方不能协调，发生种种纠纷，非农村之福。“故农村中最理想的组织，是一个全面参加而能调和各阶层利益的组织！”[28]在农会改革法令最终确定前不久，台湾县市局农会理事长还发表宣言，希望政府对于非农民会员与农民会员的差别待遇，不要程度过深，因爲“农会中的非农民会员虽占较少数额，但是他们在农会以外，掌握着政治经济的大权，比较农民会员对于农会，对于社会国家有较多的服务机会”，所以“希望政府能够考虑到过去农民和非农民团结无间的长久历史，使差别待遇的程度不至于到达了排斥非农民会员的境界，而止于代表和理事名额的最小数额比例。”[29]足可显示限制非农民会员权利的改革建议，遭遇到巨大阻力。
1951年8月下旬，台湾省农会改进委员会形成一份“台湾省各级农会组织办法草案”，由农林厅呈报省政府审议，这份草案基本延续了第一次报告书中的意见内容，[30]幷被该委员会认爲是“一较稳健且适于目前实施的折衷办法。”[31]而农复会对于这样一份草案，也仍表现出积极支持的态度，蒋梦麟还曾爲了让草案在省府早日通过，致函台湾省政府财政厅长任显群，希望在该草案审查时全力支持。[32]同年10月，该草案由省政府呈报行政院，而“中央以农会之改进，事关重大，又召集省政府、内政部、经济部等，中央及地方有关机关再行研议。”[33]这一“再行研议”，时间持续了将近一年，农会改革的内容再次生变，而这一变化仍集中在两种会员的差别待遇方面。1952年7月，农复会对农会改革草案提出修改意见，建议接纳内政部和台湾省社会处所提方案，在农会内设置信用消费合作社，承办信用消费业务，会计独立，采取有限责任制，合作社设委员会，协助农会理监事办理有关信用消费业务之决策及监察事项，该委员会委员中的三分之一由赞助会员担任。除可以被选举为该委员会委员外，赞助会员不再拥有任何选举权和被选举权[34]。农会的权力分配问题再次生变，不过，在农复会的上项修改意见中，赞助会员仍然所得丰厚，因爲信用消费业务掌握农会大量财源，且信用消费合作社原即大多数乡镇农会的前身。如按农复会的这一建议实行，赞助会员的既得利益受损较小。但这一建议显然没有被采纳，从不久后正式形成的农会改革法令来看，赞助会员的权利受到更多限制。
二、“暂行办法”与国民党的意图
1952年8月下旬，行政院以院令颁发《改进台湾省各级农会暂行办法》，其后，由于尚存在一些细节问题，如正式会员与赞助会员的划分标準仍有歧义，其所依据的会员农事从业收益的範围及计算比较不易操作；农会与青果合作社的业务划分问题，近几年间，爲争夺水果出口这一收益颇丰的业务，双方曾纠纷不断；以及总干事的权限问题等，需要对农会改革法令再做增订。10月1日，台湾省政府将增订后的《改进台湾省各级农会暂行办法》再呈行政院核示。12月上旬，行政院的指複命令到省政府，改革农会的基本法令《改进台湾省各级农会暂行办法》（以下简称“暂行办法”）至此确定下来。
（一）“暂行办法”的主要内容与特点
“暂行办法”的内容主要包括以下几个方面：
一，农会的宗旨是增进农民利益，促进农民知识技能，增加生产，改善农民生活，发展农村经济。农会爲法人，其主管官署，在省爲省政府，在县（市）爲县（市）政府，暂以各该政府的农林行政部门爲主办机关，但关于农会的设立许可登记及改组改选等备案事项，仍应与社会行政部门密切联繫办理。
二，农会“依会员之需要，配合政府政策”所举办之事业多达二十几项，涉及农业推广，农産品运销、仓储、加工製造，农业生産必需品与会员生活必需品配售与加工製造，农业金融，农业保险，以及政府委托办理事业等。对农会与合作社的业务亦做了划分。
三，农会分乡（镇、区、县辖市）、县（市）和省农会三级，以行政区域、或自治区域为组织区域，并应设立于对应之各级政府所在地。乡（镇、区、县辖市）内，具有农会会员资格者满50人时，应即发起组织乡（镇、区、县辖市）农会。下级农会成立过半数时，应即组织上级农会。
四，会员资格。凡居住在农会组织区域内的公民，年满20周岁，合于农会法第十三条规定资格之一，而其农事从业之所得收益，占其个人总收入二分之一以上者，经严格审查后，得加入乡（镇、区、县辖市）农会爲会员。凡不合于上项规定，而居住农会组织区域内的非农民，得加入农会爲赞助会员。赞助会员除在不超过农会监事三分之一的限度内，得当选为监事外，无选举权及被选举权，但其它应享之权利与会员相同。正式会员与赞助会员均以一户一人为限，不限于户长。
五，农会设理事会、监事会，理事、监事由会员选任，均为无给职，并不得兼任农会业务部门任何有给之职务，或与农会业务有竞争关係的其它公私团体的职务。农会另设总干事一名，由理事会遴聘，向理事会负责农会具体业务之执行。
六，农会除依法办理本身之规定选举外，其选任及聘任职员，不得以其农会之职称，或农会之名义与关係，支持或反对任何政治候选人，以及参与公开的竞选活动。
七，农会经费来源包括股金，会员入会费与常年会费，农会经济事业及金融事业纯盈余，委託事业收入，政府补助费，农业金融机关拨补收入及事业费等。
八，农会的运营受主管官署监督，上级农会对于下级农会，有指导与监督稽核权。[35]
从上述这些内容来看，“暂行办法”在将农会会员区分为一般会员与赞助会员方面，在限制赞助会员权利方面，以及在农会远离竞选活动方面，与安德生报告更爲接近，只是爲了安抚赞助会员，保留了监事会，使赞助会员在监事会拥有三分之一席位。然而相较于理事会，作爲监督机构的监事会权力要弱得多。“暂行办法”在赞助会员的权利限制方面走得如此之远，一方面或可从其母法《农会法》中找到依据，1948年12月底修正公布的《农会法》，对会员资格的限定条件如下：
“第十三条 凡中华民国人民居住该区域内，年满二十岁具有左列资格之一者，均有加入乡（镇）农会或市区农会为会员之权利与义务：
一 自耕农；
二 佃农；
三 雇农；
四 农业学校毕业或有农业专着或发明，并现在从事农业改良工作者；
五 服务于依法登记之农场员工。”[36]
除此之外，农会法对非农民幷无会员身份的认定，因此赞助会员的出现是对台湾农村现状的妥协，让赞助会员有机会担任监事，已可算是“法外施恩”。九人委员会最初修改农会法的建议既未被采纳，“暂行办法”对赞助会员的权利大加限制也就有其法理上的依据。然而，这显然不是“暂行办法”与之前的草案相较，一下子走得如此之远的主要原因。“暂行办法”在对现状有所妥协之余，对赞助会员的权利限制几近严苛，在其背后，当政者国民党的意愿显然産生了举足轻重的影响。
（二）国民党改革农会的意图
1．国民党迁台后的农村政策
国民党于1949年下半年播迁台湾，在局势稍微稳定之后，即开始反省其在大陆失败的原因，除对党组织本身进行改造，幷将一些在大陆实施不彻底的政策，如土地改革、地方自治选举，在台湾付诸实施，试图将台湾建设成“三民主义模範省”。国民党首先意识到，党组织本身的组织涣散、纪律不严、派系纷争、群衆基础缺乏，是其被“组织严密、纪律残酷、控制彻底”的中共政权战胜的主要原因，[37]因此在1950年8月至1952年10月间，对党组织进行了改造，试图将国民党建立成一个战斗体的健全的革命民主政党。此次改造，国民党强调其社会基础是青年、知识分子及农工生产者等广大劳动民众，并将党的基层组织由以前的区分部改为小组，[38]力图使党的社会基础向基层延伸。但此时国民党在台湾的统治力还相对薄弱，所以在社会基层势力的扩展上较为艰难，这在农村尤为显着。如在当时台湾农村，国民党注意到一个特别现象，“即台湾一般农民的国家民族观念，殊爲淡漠。在农民政治认识如此浅薄之情况下，匪谍及不法之徒，遂以各种灰色组织吸收农民以扩展并掩护其活动。（如兴农会，贫农会，青年同盟，‘三七五’党等）。”根据1953年1月台湾省情报委员会肃谍工作总检讨会议纪录，从1952年9月到12月间，646名自首份子中，农民居第一位，其数量达204人之多。[39]
土地改革是一项比较能收拢农民人心的举措，这项改革自1949年4月，陈诚任台湾省主席后开始全面实施，按三七五减租、公地放领、实施耕者有其田三个步骤次第进行，至1953年10月大致结束。土地改革使台湾的自耕农占总农户的百分比，由改革前的57%增加到86%，自耕地面积占耕地面积的百分比，由改革前的57%增加到90%。农民在社会地位、政治认识等方面有很大提高。[40]而农民由以前的向地主缴租，转而向政府纳税，也使政府对农村基层社会的控制力增强。
在实施耕者有其田过程中，国民党曾吸收地政人员442人、农民7,538人入党（占原有农民党员30%强），但在农村幷未出现一个人人心向国民党的大好局面，国民党不得不再次感叹其在农村基础薄弱，需要继续吸收、训练农民党员，通过农民组织在农村扩大影响。[41]何以出现这样的局面？这与土改幷未使农村的权力结构发生根本变化有关。在土地改革之前，台湾乡村如大部分中国传统乡村社会一样，地主富户在乡村中不但握有经济力量，幷掌握了各种社会活动的领导权，在地方上成爲领袖，在各种有形无形的社会组织中位居核心地位。1952年土改进行当中，美国农业专家雷柏尔（Arthur Raper）对台湾16个乡镇的调查仍显示：“农村领导地位大部操于各地大户。乡镇长常出身于当地富商。乡镇民代表会长，农会理事长及妇女会会长亦均爲当地大户人物。”[42]土地改革虽使地主阶层在乡村中的领导地位受到一定程度的影响，一部分大地主因此转往都市发展，其在乡村社会的控制力自然消失；一部分仍居住在乡村的地主，则因土地财产减少，经济状况大不如前，渐无心也无力去做好公共关係，对公益事业的热心程度也逐渐降低，其领导地位因此逐渐丧失。[43]但由于台湾的土改是一场自上而下的温和的变革，地主阶层的利益在土改中虽受到一定程度的削损，但其根基幷未受到动摇，当局不仅保留了地主的一部分土地，对其多出部分也是通过赎买的方式移走。所以，同原佃农及原半自耕农比较，原地主有更好的条件参与政治活动，其政治意识仍然较高，幷对参与各种竞选活动，有更多的兴趣。他们只是逐渐让出地方的基层职位，如邻裏长、租佃委员、乡镇民代表、农会理事等，这些职位改由新自耕农来担任，原地主则转而向更高层级的职位发展，地方上较高阶层的行政干部，如乡镇长、县市议员、县市长等，大多由原地主所把持。[44]
乡村社会的领导权仍然在那些地主富户手裏。由于当局于1950年开始开放地方自治选举，这些农村中的实权阶层更集合起来，形成政治上的小集团——地方派系。据统计，在台湾省16个县中，有14个县存在派系对立的现象；[45]而在300多个乡镇中，几乎每个乡镇都至少有两个派系，一个是代表行政系统的“公所派”，另一个是代表经济系统（主要是农业经济）的“农会派”。[46]地方派系的存在，地方原有势力的强大，对国民党政权来说，是一柄双刃剑，一方面可以借助其延展在台湾之统治，幷爲国民党在历次选举中彙集选票；另一方面，地方派系携其在地方社会的影响力，在与国民党的合作中拥有较大的自主性，对于国民党控制基层社会的目标，有时又是一种阻碍。两者的关係，可谓相当微妙。国民党在政权偏安台湾之初，根基尚不稳固的情况下，不得不更多地依赖与利用这些地方上的原有力量，但同时从其长远的统治目标着眼，又要对地方势力有所打击与控制。如何对地方原有势力既打击又笼络，既控制又依赖？农会改革或许提供了一个很好的例证。
2．国民党改革农会的政治考量
国民党曾解释迁台之初的农村政治政策，爲“要提高农民的知识水平，抑制土豪劣绅等恶势力，扶植农民力量，使农民成为农村的主人。”[47]具体到农会改革问题上，很多国民党官僚都将“地方恶势力”作爲改革的对象。时任台湾省主席的俞鸿钧曾提到：“台湾的农会，过去有爲地方的某种势力所把持，这种现象，要彻底改进。……改进农会工作，将来恐怕要遭遇到若干困难，尤其是地方的某种势力是将来推行工作的一大障碍。”[48]行政院长陈诚也在农会改进工作讲习会上，强调要彻底刬除农会中的恶势力：“在过去有些人曾冒充佃农来渗入农会，这些人怎么能对农民来谋利益呢？他们把农会当作了自私自利的发财工具，……我相信农会裏面，大多数的人都是好的，但是坏人一定也有，如果他们还不改过自新，我们绝对要严办。……本省的地区，有些是很好的，他们近年来对国家很有贡献，我们奋斗的对象，不是这些善良的地主，而是那些坏人恶势力。”[49]而国民党政权改组农会的用意，也就被定义为使农会脱离地方恶势力的掌握。[50]这个所谓的地方恶势力，应该是大陆时期“土豪劣绅”概念的变异，落实到台湾社会，其所指应属国民党政权在深入农村基层社会时，所遭遇到的重大阻碍——地方派系之一部分。
借着改革，国民党自然希望将基础庞大、普遍的农会组织彻底加以掌控。由农复会所倡导的这一场农会改革，为国民党提供了一次绝好的机会，使得它在农复会的理论与资金支持下，顺理成章地将其触角延伸至农会组织。但在此过程中，农会的原有权力阶层，携其在地方上的影响力，成爲国民党向基层发展的一大障碍。如何使农会脱离所谓的地方恶势力而为国民党所掌握？农会体制设计相当关键。“暂行办法”首先限制赞助会员的选举权与被选举权，将非农民会员排除在农会权力阶层之外；又通过实行权能划分制度，对总干事的角色重新定位，使其不仅负有农会实际营运之责，幷因掌握了农会职员的聘用权，极易在理事会以外，形成新的权力核心。农会的原有权力结构因此被打散，从而爲国民党掌控农会组织留下了空间。自此次改革开始，国民党对总干事一职着力经营，即显示出国民党重建农会权力结构的意图。
在打击农会原有权力阶层的背后，也可以发现国民党妥协性的一面。例如“暂行办法”对赞助会员的权利限制虽很严格，但在一般会员与赞助会员的划分标準上，与安德生的建议相比又宽鬆很多。在安德生报告中，对正会员（一般会员）资格的要求，是其农事从业收入占总收入的70%以上。而在“暂行办法”中，这比率变成了1/2，也就是降低了20个百分点，这就将不小一部分农村居民，重新纳入了农会正式会员的行列。国民党的这种妥协性，还表现在未将原有权力阶层，全然排除农会改革之外。这固然是由于一般农民因知识与经验上的不足，尚无法担当农会的管理责任；“况且现在许多乡镇农会中，已经缺乏基层干部了，设再令此有技术有经验的人员退出农会，对于会务的推行，不无重大影响”[51]。 另一方面，则期望将原有权力阶层打散之后，再以农会权力分配爲饵，使地方精英加入党的组织或向党的力量靠拢，以换取对政权的支持，从而达到控制与利用地方精英的目的。这正是国民党笼络地方派系的手段之一，[52]幷在农会改革实施过程中充分体现出来。
3．对农会经济功能的设想
除了在政治上有上述意图外，对于农会本身的功能，国民党也有其考虑，这主要表现在当局对农会改组与土地改革关係的界定上。蒋介石曾多次强调农会改革与实施耕者有其田的关係：“农会改组与实施耕者有其田政策之推行有密切关係，为使耕者有其田政策顺利推行，彻底改组农会，自属必要……”[53]对于实施耕者有其田，这次的农会改革为什么那么重要？除了需要农会来组织农民，继续扩展国民党对农村的影响力之外，国民党对于农会，还有以下几点期望：
一，在农民取得自耕农地之后，要确保永久保持，不再丧失，需要农民的收益能够维持一家的支出。为达到这个目标，必须增加农业生产。而增加农业生産，必然会牵涉到农田水利、种子肥料、耕作技术、灾害防治、农业金融等方面，农民必须与各部门发生密切关係，因此需要农会这一中间组织，来替农民向各部门洽商。
二，农民承领土地，其地价要分十年、每年两次来还清，如何确保农民按期缴纳地价，需要农会站在农民团体的立场，来做监督与催缴的角色。[54]
三，实施耕者有其田后，一般承领农户的负担，反较以前平均增加了3-4%，有些高的甚至增加了5-6%，增加的原因，主要是水费与户税。水费从前是业佃双方负担各半，土改后全由承领农民负担，而户税则因农民取得耕地，致其资産及收益部分户税均有增加。[55]农民负担增加，必然影响到农业生产资金的投入。承领农户不能像过去那样再向地主贷款，因此需要农会信用部承担起更多的融通农民生産资金的责任。[56]
另外，为争取美援，“美援会”于1952年提出四年经济自给自足计划，爲台湾往后近20年的经济成长奠定基调，那就是“以农业培养工业，以工业发展农业”，而现实政策又以前半部分为主。[57]在以农业发展剩余滋养工业的过程中，农业部门主要承担的任务是：使粮食及主要农作物增産，以充裕军需民食，稳定价格，藉以减少输入，节省外汇，幷设法增加输出，以增加外汇收入。[58]农会作爲综合性的农民团体，在农业四年计划实施当中，也需要扮演配合农业施政、组织农民的角色。
爲了使党内对此次农会改革的意义有更明确的认识，国民党中央曾颁发改进台湾省各级农会宣传方案，其中所列几点，颇可显示国民党对此次农会改革的基本意图：
第一、改进农会是社会改造之一，只有占人民绝大多数的农民组织，趋于健全与合乎理想，社会改造运动才可以达到预期的目标。
第二、台湾作为反共抗俄的基地，需要发展工业，增进农产，并健全民众组织，充分动员民众。改进农会幷非单纯的爲了农民本身着眼，更是爲了有效地配合实行经建计划着眼，这是国民党爲完成“反攻大陆，驱逐俄寇，消灭匪帮”之一切人力物力的準备要项之一。
第三、由组织健全的农会来领导农民，提高其对民权的运用与服务的观念，对于推行地方自治，也大有裨益。即可以利用农会对农民施行政治教育，使农民因爲参加了农会，对政治发生浓厚的兴趣，幷获得充分的经验，足以担负起地方行政的工作。
第四、爲了贯彻国民党的农民政策，以扩大党的社会基础，对于台湾省各级农会的改进，是国民党领导农民发展组织，吸收优秀农民党员的良好机会。[59]
很显然，对于此次农会改革的政治意义，国民党有更多的期待；至于农会的经济功能，国民党更关注其对土地改革后续工作的配合。
三、改革的实施与国民党力量的全面进入
（一）农会改革的各项筹备工作
继农会改革之基本法令“暂行办法”颁发之后，台湾省农林厅于1952年9月下旬起，由副厅长陈世璨主持，邀请台湾大学教授王益涛等专家学者，经半个多月的研究讨论，拟定了《改进台湾省各级农会暂行办法实施细则》、《台湾省乡（镇、区、县辖市）农会会员资格审查规则》、《台湾省各级农会选举规则》、《台湾省及县市农会章程準则》、《台湾省乡（镇、区、县辖市）农会章程準则》、《台湾省农会办事细则準则》、《台湾省各县市农会办事细则準则》及《台湾省乡（镇、区、县辖市）农会办事细则準则》等八种补助法规草案，并由台湾省政府交付指定之研拟小组加以审议。1953年6月底，这些补充法规由台湾省政府公布施行。农会改革的法规制订工作至此基本完成。
对于此次改革，国民党极为重视；蒋介石曾指示：“凡党员参加农会工作，台湾省党部应先予组训，俾使参加者明了改组后工作之技术与方法，如尚无準备，宁可暂缓改组。”[60]为做好相关準备工作，从1952年10月起，台湾省政府主管官厅的从政党员，即邀请国民党中央及台湾省党部主管业务人士，共同拟定各项办法方案不下十余种。[61]而国民党台湾省委员会更将农会改革，作为其1953年下半年度的中心工作，拟定了《各级党部推行改进台湾省各级农会工作纲要》、《台湾省委员会对改进各级农会工作指示要点》等相关文件，对各级党部的配合作了具体的规划。首先，由国民党中央党部召集中央第一、第四、第五三个组，台湾省党部、内政部、农复会及台湾省农林厅主管业务人士，成立改进农会工作会报，以加强党政工作之配合，解决实际困难问题。在县市（局）党部成立改进农会工作指导小组，由县市（局）党部主任委员、书记，民运工作委员会农运小组召集委员或委员，第二、第四两组组长，暨县市（局）政府农林、社政、地政与耕地租佃委员会农民委员代表，及其它有关单位主管人士组成，由县市党部召集，相互报导上级指示，幷共同规划有关工作之联繫配合，督导各乡镇（区、县辖市）改进农会工作辅导小组，展开有关工作。在各乡镇（区、县辖市），由县市局党部指定所在地之区党部常务委员、委员、专任书记或专任干事，及乡镇（区、县辖市）长、耕地租佃委员会农民委员代表，暨主管农林、社政、地政及其它有关单位主管同志，成立改进农会工作辅导小组，由区党部召集，相互报导上级指示，共同规划有关工作之联繫配合，幷督率所属展开工作。[62]爲使改革工作彻底完成，还将全省划分爲六个督导区，每区设正副组长各一人，由国民党中央及台湾省党部高层人士担任组长，省政府高层人士担任副组长，幷由省政府派督导员48人配属六个督导区，长期驻在指定地区，负责具体督导工作。[63]
在改革工作具体执行之前，首先举办了省及各县市改进工作讲习会。省级讲习会从7月13日开始，至19日结束，计调集各县（市）政府建设局（科）长、农林科（股）长、主办农会业务人员等计85人，省农会督导员16人，台湾省农林厅工作人员48人，共计149人。讲习课程，分政治教育及精神讲话17小时，法规讲解12小时，各项专题讨论23小时。县（市）级讲习会自9月18日至23日举行，规定乡（镇、县辖市）长、同级农会理事长、总干事、及乡（镇、区、市）公所财政课长、县（市）政府农会业务主办人员等共同参加，以让有关工作人员对于农会改革均有深切了解与认识。[64]
（二）改革的实施
1．会员资格审查
从1953年10月份开始，农会改革进入具体实施阶段，而其第一步，爲基层农会会员资格之审查，这是此次农会改革的重心之一。
会员资格审查是一项非常複杂的工作。按“暂行办法”与其实施细则的规定，凡合于农会法第十三条五款资格（即自耕农、佃农、雇农、农校毕业者以及农场员工）之一，且其农事从业之所得收益超过其个人总收入1/2以上者，才可以爲会员，否则，凡缺少上述两项条件之一，即只能爲赞助会员。所以对于会员资格审查，应该是分两阶段进行：第一、审查其是否合于五款资格之一，第二、审查其农业收入是否占其总收入的1/2以上。在具体审查中，第一阶段的审查乃根据税务部门的土地投资材料，而会员个人总收入和农事从业所得收益的审查依据，均以户税调查资料卡爲准。1953年10月12日，台湾省农林厅召开了一个特别监察会议，通过幷要求强制执行一个方案，那就是如果会员本人不从事农耕工作，或者花在农耕上面的时间太少，即使他的家庭农事从业所得收益，符合会员资格审查规则的规定，超过了1/2，也不能定为农民会员。然而，关于农耕时间并没有一个详细的评判标準，在审查期间也没有其它材料可以依据，这就在审查过程中造成很多纠纷，尤其有的地方掺入了派系因素，当时几乎所有的农会都面临因所谓的“农耕时间”而引起的问题。[65]
因为有关于农耕时间的硬性规定（每日不得少于8小时），一些过去曾担任农会理事长等职务者很易受到冲击，因其往往将大量时间花在农会办公，导致了其“自身从事耕作时间极少”。如从1950年8月起任高雄市三民区区农会理事长的黄正忠，在会员资格审查中即因此而被定为赞助会员。[66]由于改革之后农会理事长必须由具备正式会员资格者担任，农耕时间的硬性规定，也使今后理事长不能经常到会办公，使其直接干预农会经营的机会减少，从而爲总干事留下了更大的权力空间。
会员资格审查工作从1953年10月开始，至11月15日结束，审查结果：全省基层农会原有会员768,057人中，计合格会员395,087人，占原有会员51.44%；赞助会员194,212人，占原有会员25.29%；不合格者178,758人（主要是政府公务人员、不足龄或死亡者等），占原有会员23.27%。在合格会员当中，计自耕农286,532人，佃农86,326人，雇农21,826人，农校毕业331人，农场员工72人，其所占百分比分别爲72.52%、21.85%、5.53%、0.08%、0.02%。[67]
在会员资格审查期间，国民党于组织会员资格审查委员会的时候，指派干员担任委员，幷召集委员中的党员成立党团干事会，由县市委员会就干事中指派一人担任书记，努力在会员资格审查中发挥领导作用。同时，在审查过程中，随时随地注意所谓优秀农民的家庭环境、耕作能力、经济情形、学识程度及其它种种条件，主动将其吸收到党组织裏来。“因平时很不容易找到此种详细的数据，所以大多数审查会在党的领导下发生了很大的作用，不仅消弭争执与纠纷，同时吸收了很多农民党员，这个收穫是很大的。”[68]
2．农事小组会员大会与各级农会会员代表大会的召开
在会员资格审查工作结束后，即爲农事小组会员大会之召开。该大会是最基层的重要会议，但凡农事小组的正、副组长，乡（镇、区、县辖市）农会的理事、监事候选人，以及该小组出席乡（镇、区、县辖市）农会会员代表大会的会员代表等，都由此会议産生，因此也是此次改革的重心之一。此项工作，自11月1日开始，陆续于12月20日前完成。会员及赞助会员出席情形：计应出席会员395,087人，其中亲自出席者260,992，占应出席人数66.06%；委托出席者38,904，占应出席人数9.85%；缺席者95,191，占应出席人数24.09%。应出席赞助会员194,212人，其中亲自出席者41,014，占应出席人数21.12%；委托出席者373，占应出席人数0.19%；缺席者152,825，占应出席人数78.69%。从这些数字中可以看出，该级会议的出席率相对偏低，而赞助会员因爲在改革中权利受到限制，积极性降低，其出席率尤低于会员。
在农事小组会员大会之后，爲召开各级农会会员代表大会。
首先是乡镇区市农会会员代表大会，于所辖农事小组会员大会举行完毕后，订期召开，各该农会理事监事，上级农会理事监事候选人，以及出席上级农会的会员代表等，都由此会议産生。农会政策方针等要案，也由此会议议定。根据相关法规，会员代表与理事均得由会员中选举産生，且自耕农、佃农和雇农必须占到2/3以上；监事由会员与赞助会员中产生，赞助会员不得超过1/3。大会举行时，由省派及县派人员列席指导监选。此项工作于1953年12月31日以前先后完成。
接下来是县市局农会会员代表大会，自1954年1月8日开始，至20日陆续完毕。会议分别选出理事监事，出席省农会会员代表大会之会员代表，幷提荐上级农会理事监事候选人等。
最后是省农会会员代表大会，于1954年2月17-18日，在省农会会议厅举行，由省政府令派农林厅厅长，担任指导及监选。计选出该会理事33人，监事11人，所有当选人的资格，都符合有关规定之保障名额。至此，全省各级农会改进工作，名义上已告全部完成。[69]
在农事小组会员大会与各级农会会员代表大会召开期间，国民党动员各级党组织，积极参与农会改革工作，努力提荐本党籍候选人竞选各项公职。在没有适合的党籍人士可以提名时，则支持社会中的优秀份子当选，然后再吸收入党。具体提荐办法，首先是由县市党部督饬各区党部、小组，荐举各项候选人，提经县市指导小组审定后，督饬所属党部依照提名竞选名单，保证其当选。在选举农事小组正副组长、出席乡镇区县辖市农会会员代表大会代表，及提荐乡镇区县辖市农会理监事候选人时，由国民党各小组，召开小组会议或小组长联席会议，依照县市指导小组审定的提名名单，运用各种力量及方法，透过会员以口头提荐、口头附议、举手錶决等方式，支持其取得候选人资格，再以票选或表决，支持其当选。当选举乡镇区县辖市农会理监事、理事长，出席县市农会会员代表大会代表，及提荐乡镇级农会总干事和县市农会理监事候选人；以及选举县市农会理监事、理事长，出席省农会会员代表大会代表，提荐县市农会总干事和省农会理监事候选人时，分别由区党部和县市党部，运用各该级农会的会员代表大会临时党团，由两名代表书面举荐提名人选，使其爲出席上级农会会员代表大会代表，及担任上级农会理监事。当这些提名人选取得候选人资格后，再运用党团力量，通过会员代表，支持其当选。待各级农会理监事选出后，再分别召集各该级理事中的党员成立党团，支持提名人选当选理事长，幷聘任提荐人选爲总干事。[70]
3．改革的成果
经过农会改革，全省农会依法调整为乡镇农会317单位，县市农会22单位，省农会1单位，农事小组4,875个，据报选出及就职者，计小组长4,760人，其中属于自耕农、佃农、雇农之资格者占99.94%，属于农校毕业者，占0.04%，属于农场员工者，占0.02%。副组长4,762人，其中属于自耕农、佃农、雇农之资格者，占99.96%，属于农校毕业及农场员工者，各占0.02%。各级农会会员代表共18,354人，其中具有自耕农佃农雇农之资格者，平均占93.95%。各级农会理事共4,224人，其中具有自耕农、佃农、雇农之资格者，平均占95.58%。监事共1,221人，具有上项资格者，平均占74.64%。[71]国民党在此次农会改革中，可谓收穫颇丰，全省各县市计新征农民党员16,315人，正在徵求中的16,093人，优秀农民调查结果共计39,995人。[72]而各级农会干部与会员代表的提名及当选结果，以及当选后徵求入党人数，详见下表：
表一： 农会别
类别
法定名额
提名人数
当选人数
当选党员人数
当选后徵求入党人数
农事小组
正组长
4,875
4,626
3,731
1,939
1,642
副组长
4,875
4,384
3,146
1,456
1,603
乡镇（区、县辖市）农会
会员代表
16,916
15,558
12,155
6,421
4,141
理事
3,805
3,776
3,150
2,193
862
监事
1,086
1,071
830
617
242
县市局农会
会员代表
1,349
1,332
988
782
351
理事
386
384
347
287
62
监事
124
120
109
82
27
省农会
会员代表
89
89
76
69 理事
33
33
33
33 监事
11
11
10
10 资料来源：根据《中国国民党农民运动与台湾省各级农会改进》，国民党中央委员会编印，1954年，第58-60页的资料编制而成。
（三）总干事遴聘工作
总干事遴聘工作可谓是农会改革过程中最重要的一环，因此宜专门予以探讨。虽然各级农会总干事的提名与聘任工作，在各级农会会员代表大会召开期间已经展开，但因其涉及的层面更複杂，拖延的时间往往比较长，在有些派系斗争激烈的农会，如台中县清水镇农会，甚至在农会改革工作完成半年之后，仍无法産生。对于各级农会总干事人选，国民党的重视程度，显然超过了对理事长人选的关注。这固然是因爲改革后的农会实行权能划分制度，总干事人选对于今后农会会务的推展，关係最大，但最关键者，恐怕还是在改革后的农会体制中，总干事将会掌握更多的权力，而有望继理事长之后成爲新的权力核心。
按相关法规的规定，总干事由理事会遴聘，并须有经理事会同意的三个以上保证人的保证，其保证人，负连带赔偿责任。对于总干事的遴选範围与遴选程序，改进台湾省各级农会工作会报又作了详细规定。
首先关于总干事的遴选範围，规定为以下四条：
一，曾在经教育机关立案或认可之高级以上农业学校毕业，从事农业有关工作三年以上，品行端正，成绩优异，而有事实可考者。
二，现在或曾任农会理事长、常务理事，或获有台湾省农会人员讲习所总干事班结业证书，幷曾在农会服务二年以上，品行端正，成绩优异，而有事实可考者。
三，曾经高等考试及格，或与高等考试相当之特种考试及格，或教育部门认可之国内外专科以上学校毕业，从事农业有关工作二年以上，品行端正，成绩优异，而有事实可考者。
四，曾在中等以上学校毕业，担任农会股长以上职务三年，或从事农业改良工作，或合作金融事业，或乡村教育文化事业，或乡镇地方自治工作，或农村有关工作五年以上，品行端正，成绩优良，有事实可考者。
关于总干事的遴选程序，规定如下：
一，总干事由理事二人以上之联署书面提荐，提荐及联署各以一次爲限；
二，提荐后由理事会以无记名投票法，特别决议表决之；
三，总干事人选经表决决定后，应即呈报主管官署核办。
在遴选範围与程序都确定后，爲使党政配合，更好地把握总干事遴聘工作的实施，改进台湾省各级农会工作会报又就总干事提名人选及提名程序，作了以下规定：
一、省县级农会总干事国民党提名候选人，由台湾省党部与农林厅主管同志会商决定，幷提交政治综合小组会议决定后，一致予以支持。
二、乡（镇、区、县辖市）农会总干事国民党提名候选人，由县市党部与县市农林行政主管同志会商决定，幷提交政治综合小组会议决定后，一致予以支持。
三、总干事人选必须党性坚强，立场公正，懂得农业技术，尤其注重其能力足以领导开展会务，可获得理事会三分之二通过，幷符合政府规定之遴选範围者。
四、省派督导组长、副组长，应随时了解各地总干事遴选情形，幷得向当地党政主管同志提供意见。
五、当地政治综合小组商讨农会总干事提名人选时，得邀请建设局（科）长之本党同志，及省督导组正副组长列席。[73]
根据上述各项原则，国民党在改革农会过程当中，运用党团力量，通过提名及支持其竞选的方式，切实掌握了改革后的农会总干事人选问题。除有37个农会，因地方情形複杂，及提名人选不当等原因，未按预定进度遴聘，后经国民党派人指导督促后，始完成遴聘工作，其人选未能完全符合国民党的理想外，其余均能顺利完成，且所有遴聘的总干事都是国民党党员。[74]
从上述农会改革的实施过程来看，此次农会改革更多地表现爲一场人事变动，而其背后，正是农会制度性的变革。非农民会员被清理出农会，或被边缘化爲赞助会员，使改革后的农会从制度层面来说，成爲农民自己的组织。而权力阶层的被打乱与再分配，也爲国民党进入农会组织，进而更深入地进入农村基层社会，创造了良好机会。理事会与总干事权能划分制度，貌似吸收了现代企业的经营方式，理事会是代农民拥有最高权力的机构（相当于企业的董事会），而总干事因其经营能力爲理事会所聘，担负农会组织的日常运营责任（相当于企业的总经理），而事实上在国民党的有意打造下，这一制度成爲一场权力核心移转的开始：理事长与理事们的到会时间受到自身资格条件的限制，使其事实上对农会的干预能力受限；而总干事成爲国民党着力经营的一个职位，这从其当选者全部爲国民党员也可以看出来。
四、小结
战后台湾农会的制度设计者有二：农复会与国民党政权，在农会改革问题上，两者的立场有相似之处，但也有貌合神离的地方。
首先来看农会改革蓝图的规划者农复会的立场。陈淑莉认爲安德生报告反映出美方的一贯立场，是“尽其所能的扩大小农阶层的利益，以确保农民的忠诚度及支持度，如此将更有利于其用以对抗共产势力的围堵政策。”[75]这也是农复会在改革中的基本立场之一，即要将农会改组为真正农民“自有、自治、自享”的组织。但在此原则之外，农复会同样有它的目的性：其一，使农会成爲协调政府与农民间利益的中间组织，以既能支持国民党的在台统治，又能兼顾到小农的利益；其二，使改造后的农会组织可以为我所用，成为推行其农村改造计划的工具。也因此，农复会的最初愿望与国民党一样，要通过改革将控制农会的地方势力，排除出农会权力阶层之外，幷在获得政权力量的支持以前，对地方势力採取妥协态度。
同样参与改革设计的国民党，因为有政权力量作后盾，更具备执行力，所以对这次改革的影响更深远。在法规制定与制度设计方面，国民党接收了或者说利用了农复会的成果，顺理成章地将农会的原有权力阶层作爲改革的主要对象，在这一点上，国民党与农复会似乎站在了同一立场。但从后来的实施过程来看，这种立场对国民党来说，更多地是一种策略，即先占据农会权力阶层分配的主导权，然后用以笼络想分享这些权力的地方力量，从而达到控制农会组织，幷进而动员与控制乡村社会的目的。
农复会在改革法令设计之初对非农民的妥协，以及国民党将对农会原有权力阶层的打击当成一种策略，都导源于此次改革的主要对象——地方派系，幷非与普通农民一样，缺乏对社会、对政策的影响力，相反，在政权力量可以深入基层社会之前，他们是乡村社会的实权阶层，对乡村社会具有动员与控制能力。因此，在国民党试图以和平的方式，动员与控制乡村社会时，不得不在打击与压制之余，又依赖与利用他们的力量。国民党与地方派系之间的複杂关係，从改革之后农会权力阶层主要成员的主要经历中可以反映出来：在全省340名理事长当中，曾任民意代表者105人，曾任公务员者24人，曾任地方自治人员者58人，曾任农会理监事者61人，曾任农事小组长者21人，农家出身40人，农校教员2人，其它29人；常务监事340人当中，曾任民意代表者36人，曾任公务员者54人，曾任农会理监事者100人，曾任地方自治人员者14人，其它86人；总干事340人当中，曾任农会总干事者83人，曾任农会理事长者44人，曾任农会理监事者91人，曾任民意代表者24人，曾任公务人员者69人，其它22人。[76]显然，国民党未能通过改革将地方派系的力量排除于农会之外，农会的权力阶层仍然由地方的有力份子担任，而在国民党试图将其扶植为农会新的权力核心——总干事群体中，有不少就是从以前的农会理事长身份转化而来，更可以看出国民党对农会中原有权力阶层的笼络与妥协。
对地方势力的打击与压制，演变爲后来的笼络与妥协，爲战后很多农会爲地方派系所困扰埋下伏笔。而从此次农会改革来看，国民党延续了其在大陆的组织动员路綫，“不是培养党员成爲社会各界的楷模，以赢得民衆的信仰和拥护；而是网罗原有的社会权势人物或具有权势潜能的人加入国民党后，达到渗透和控制社会各阶层民衆的目的。”[77] 即依然依赖社会精英阶层来延展其统治。
农复会与国民党的另一个貌合神离之处，在于对农会性质与主要功能的认定。农复会强调农会是经济性的团体，目的在发展农村经济，增加生产[78]；爲使农会保持中立性的立场，和良好的工作效率，在安德生的建议中，还要求农会远离政治活动。然而，关于农会的政治性，国民党及其官僚显然有不同的认识。如有人就认为，安德生的这项建议有违美国的传统精神，而台湾正在实施的土地改革与地方自治，都需要农民利用农会这一组织，运用政治力量来达到目标。[79]更有人断言：“如果说农会没有政治性，那简直是违心之言，农会是农民的组织，对内要使农民行使四权，对外要维护农民权益，其本身即为政治性团体，本法所显示于第三十条中的不作政治活动者，仅指农会不得爲地方势力所利用而已，幷不是湮没了农会的政治性，许多人因此断定的说是‘确定了农会是经济性而非政治性的’看法，无疑地未曾认清楚农会的基本任务。”[80]而政府官员的说法相对圆融，但对农会的政治性却依然坚持，如时任台湾省政府农林厅厅长的徐庆钟就提到台湾农会的性质，是兼具政治性、技术性和经济性，而以经济性爲中心。但就其政治性来说，是农会组织自然发生的结果。因爲宪法明定由农会选出职业性代表和委员参加民意机构，如国民大会代表、立法委员等；且农民若在政治方面有所要求，也须透过农会向政府反映。[81]
农复会与国民党在农会性质与功能方面的分歧，也可从其对农会主管官署的不同意见中反映出来。国民党中央委员会第五组主任上官业佑曾致函蒋梦麟，咨询如按“民衆运动统一领导实施纲要”的规定，人民团体组训业务依法应由社政机关主管，因此要将农会的主管官署予以更改。而蒋梦麟在复函中强调农会在经济方面的功能，即“台湾农会组织与本省农业建设工作关係密切，农会对于增加农业生産之协助贡献甚大，今后如欲完成四年经建计划，必须藉农会组织力量之推动，始能达到预定目标。”主张农会仍归农林厅主管指导。[82]儘管国民党后来依从农复会的意见，未将农会的主管机关予以更改，但这种分歧仍然持续下来。到后来，农复会甚至强调农会是农民的合作组织，将其等同于合作社；但大多数政府官员，仍将农会看做农民职业团体，注重其政治性，而忽视其经济功能。[83]
两个制度设计者在农会性质与功能方面的分歧，必然会对战后台湾农会的运营産生影响，幷使其形成了多目标功能的特点，其业务範围涵盖了信用、供销、推广，可谓涉及农村经济生活的方方面面，幷在相当长一段时间内，以办理粮食局委托业务爲其主要收入来源[84]；而政治性内涵的被赋予，使其在地方政治中日益成爲举足轻重的角色。经过此次改革，战后台湾农会被塑造爲一个特殊的农民组织，成爲职业团体、合作组织及政府附属机构等几种特质的集合体，在台湾农村社会发挥着独特的作用。
（本文的撰写完成要感谢中华发展基金与中兴大学历史系在资料收集方面的资助与安排。）
[1] 此次改组在官方文献中多被表述为农会改进，习惯的称谓则是将其与光复初期农会与合作社的分与合一起，称作农会改组。关于这次改组，相关的历史研究很缺乏。颜昆智的研究限于对事实的简单敍述（参见颜昆智：《战后台湾农会之研究——以台湾省农会为中心》，中兴大学历史系硕士论文，1998年。），陈淑莉从其与耕者有其田的关係角度来看这次改组，并将国民党利益出发点定义为政治控制与资源汲取，同时对改组中国民党、美援团（农复会）、地方派系三者的关係有所注意，但因缺乏对历史事实的细緻梳理，而使其对三者在改革问题上複杂性的一面分析不够（参见陈淑莉：《台湾地区农会之政治经济分析》，东海大学公共行政研究所硕士论文，1995年）。陈坤煌也是从资源汲取的角度出发，将农会改组与战后粮政体制的建立结合起来考察，但同样因受篇幅所限，论述过于单薄，幷对农会改组背后的政治意义，持完全否定态度（陈坤煌：《战后粮政体制建立过程中的国家与农民组织（1945-1954）》，台湾大学社会学研究所理论组2001年硕士论文）。
[2] 台湾省农业组织调查委员会编印：《台湾农业组织调查报告》，前言，1949年，油印未刊本。 [3] 蒋梦麟：《西潮·新潮》，长沙：岳麓书社，2000年，第277页。 [4] 同上，第278页。
[5] 《台湾农业组织调查报告》，第三章，第15-16页。
[6] 沈宗瀚：《晚年自述》，第31页，收录于《沈宗瀚自述》，台北：传记文学出版社，1975年。
[7] 安德生着，夏之骅、蔡文希、龚弼译：《台湾之农会》，中国农村复兴委员会特刊第一号，1951年，第41页。
[8] 李力庸：《日治时期台中地区的农会与米作（1902-1945）》，台北：稻乡出版社2004年，第45页。
[9] Chiang Mon-lin to K. C. Wu, the Governor of Taiwan Provincial Government, June 19, 1951, 台北国史馆馆藏农复会档案（以下简称农复会档案），313-1128，Farmers’ Organization Division.
[10] King, Rong-Yung, How does Foreign Economic Assistance Influence the Domestic Politics of a Developing Country: the Political Implications of the Joint Commission on Rural Reconstruction (JCRR) in Taiwan, Ph. D Dissertation of University of South Carolina, 1990, pp.76.
[11] 沈宗瀚：《农复会与我国农业建设》，台北：台湾商务印书馆，1972年，第10页。
[12] Distribution of ECA financed materials, Executive Office of JCRR to Mr. James E. Auburn, the chief of Commodity Distribution Section of ECA, April 12, 1951, 农复会档案，313-1128.
[13] 《台湾省农业组织调查报告》，第四章，第4-6页。
[14] W. H. Fippin to Mr. R. Y. Yin, chairman of Taiwan provincial production board , July 15,1951, 附件： 《台湾农会与合作社分合问题》，农复会档案，313-1128。
[15] 《台湾省农业组织调查报告》，第四章，第5页。这一调查虽是在农会与合作社尚分立时进行的，但其对象却是将农会与合作社作为一体，因此该调查结果也反映合併后的农会情形。
[16] 《台湾农会改进组织统计》，台湾省政府农林厅编印，1954年，第8页。
[17] 安德生，前引书，第20页。
[18] 王静仪：《台中县地方派系发展史——以县长及省议员选举分析为例（1951-1987）》，台湾师範大学历史研究所硕士论文，1994年，第49页。
[19] 安德生，前引书，第20页。
[20] 这些建议均参见安德生着《台湾之农会》。
[21] 安德生，前引书，第41页。
[22] “Women’s and Youth Auxiliaries”, From T. H. Chien (Farmers’ Organization Division) to Dr. John E. Baker, Commissioner of JCRR, October 2, 1950. 农复会档案，313-1128。 [23] 沈宗瀚：前引书，第25页。 [24] 黄俊杰：《农复会与台湾经验（1949-1979）》，台北：三民书局，1991年，第105、279页。
[25] 《台湾省农会改进委员会第一次报告——修改现行农会法及改进农会业务管理之意见》，《台湾农林》5卷5期，1951年。
[26] 中国合作事业协会台中市支会致农复会合协中市总字第38号代电，1951年12月20日，农复会档案，313-1128。
[27] 鲁镇湘：《农会与合作社分合的检讨与今后应有的政策》，《中国经济》第19期，1952年。
[28] 赵清源：《新农会绝对不允许分化》，《农友》1卷4期，1951年8月16日。
[29] 《台湾省县市局农会理事长共同宣言》，《农友》2卷12期，1952年6月16日。
[30] 该草案的内容可参见鲁镇湘：《农会与合作社分合的检讨与今后应有的政策》，从该文引用草案中的部分条文，如会员权利义务、监理会的设置等等，与第一次报告书中的意见完全相同。 [31] W. H. Fippin to Mr. R. Y. Yin, chairman of Taiwan provincial production board, July 15, 1951, 附件： 《台湾农会与合作社分合问题》，农复会档案，313-1128。 [32] 蒋梦麟1951年4月13日致台湾省财政厅长任显群函，农复会档案，313-1128。 [33] 农林厅农民组织科：《台湾省各级农会改进工作的筹备经过》，《台湾农林》7全9期，1953年。
[34] 《台湾省改进各级农会暂行办法草案修正意见》，中国农村复兴联合委员会提，1952年7月18日，农复会档案，313-1128。
[35] 以上内容参见《改进台湾省各级农会暂行办法》，《农会法令彙编（第一辑）》，台北：中国农业出版社，1954年，第5-12页。
[36] 《农会法》，同上，第2页。
[37] 许福明：《中国国民党的改造（1950-1952）——兼论其对中华民国政治发展的影响》，台北：正中书局，1986年，第46页。
[38] 谷正纲：《对于总章审查报告之说明》，秦孝仪主编：《革命文献》（第77辑），中国国民党历次全国代表大会重要决议案彙编（下），中国国民党党史委员会，1978年，第45页。 [39] 《加强农民政治认识 中央策动宣传下乡》，《党的社会调查 重要问题之报告与处理》，中国国民党中央委员会第六组编印，1953年，第70页。
[40] 沈时可，《台湾土地改革文集》，台北：内政部，2000年，第73页。
[41]《中国国民党土地政策与台湾省实施耕者有其田》，国民党中央委员会第五组编印，1954年，第52页。 [42] 雷柏尔：《台湾目前之农村问题与其将来之展望》，中国农村复兴联合委员会特刊第六号，1953年，第169页。 [43] 蔡宏进：《台湾农地改革对社会经济影响的研究》，嘉新水泥公司文化基金会，1967年，第55页。 [44] 李宪文：《农地改革后地方权力分配之变化》，李登辉：《台湾农地改革对乡村社会贡献之研究：三民主义在台湾的见证》，自印稿，1985年，第47-53页。 [45] 廖忠俊：《台湾地方派系的形成发展与质变》，台北：允晨文化实业股份有限公司，1997年，第13页。 [46] 陈明通：《派系政治与台湾政治变迁》，台北：新自然主义股份有限公司，2001年，第254页。
[47] 《台湾省各级农会改进工作讲习会纪要》，《台湾农林》7卷9期。
[48] 《俞主席训话》，《台湾农林》7卷9期。
[49] 《陈院长训词——四十二年七月十三日在农会改进工作讲习会讲》及《台湾省各级农会改进工作讲习会纪要》，《台湾农林》7卷9期。
[50] 《莫让农会被腐蚀》，《农友》5卷10期，1954年。
[51] 马有岳：《台湾农会的演变与特质》，《农友》2卷12期，1952年。
[52] 台湾学者朱云汉指出，国民党主要是以四种经济特权来笼络地方派系，其中之一便是农会（主要是其中的信用部门），参见朱云汉：《寡占经济与威权政治体制》，《垄断与剥削——威权主义的政治经济分析》，台北：台湾研究基金会，1989年，第151页。
[53] 1953年7月2日，蒋介石在国民党中央常务委员会第48次会议上的讲话，《中国国民党农民运动与台湾省各级农会改进》，国民党中央委员会编印，1954年，第34页。
[54] 以上两点参见洪瑞坚：《农会改进与耕者有其田》，《台湾农林》7卷9期，1953年9月。
[55]《中国国民党农民政策与台湾农村现况》，中央委员会第五组编印，1955年，第15页。
[56]《中国农村复兴联合委员会工作报告》第4期，1952年7月1日—1953年6月30日，第14页。
[57] 廖正宏、黄俊杰、萧新煌：《光复后台湾农业政策的演变：历史与社会的分析》，台北：中央研究院民族学研究所，1986年，第6页。
[58] 《中国国民党农民政策与台湾农村现况》，第17页。
[59] 《中国国民党农民运动与台湾省各级农会改进》，第51-53页。
[60] 同上，第34页。
[61] 王承彬：《土地改革与农会改进》，台北：中国农民服务社，1955年，第36页。
[62] “各级党部推行改进台湾省各级农会工作纲要”，《台湾省委员会对改进各级农会工作资料》，中国国民党台湾省委员会第二组编印，1953年，第2页。
[63] 王承彬，前引书，第37页。
[64] 《台湾省各级农会改进工作的筹备经过》，《台湾农林》7卷9期。
[65] “Report on continued inspection of FA reorganization program (Inspection period: November 16 to 21, 1953)”,
From M. H. Kwoh to Mr. P. W. Voltz, Chief of FOD, November 24, 1953. 农复会档案，313-1128。
[66] 高雄市三民区区农会理事长黄正忠呈农复会农民组织组文，1953年10月26日，农复会档案313-1128。
[67] 《台湾农会改进组织统计》，第12-15页。
[68] 王承彬，前引书，第37页。
[69] 农事小组会员大会及各级农会会员代表大会的情况，参见《台湾农会改进组织统计》第10-11页，及《中国国民党农民运动与台湾省各级农会改进》，第43-44页。
[70]“各级党部对改进各级农会工作及实施方式对照表”，《台湾省委员会对改进各级农会工作资料》，第8-11页。
[71] 《中央委员会四十三年年终工作检讨报告》，国民党中央委员会秘书处编印，1954年，第38-40页。
[72] 《中国国民党农民运动与台湾省各级农会改进》，第58-59页。
[73] 同上，第56-58页。
[74] 《中央委员会四十三年年终工作检讨报告》，第41-42页。
[75] 陈淑莉，前引书，第58页。 [76] 《台湾农会改进组织统计》（1954年），第35、37、39页。 [77] 王奇生 ：《清党以后国民党的组织蜕变》，《近代史研究》2003年第5期。
[78] 《蒋主任委员演讲词》，《台湾农林》7卷9期。
[79] 洪瑞坚：《农会改进与耕者有其田》，《台湾农林》7卷9期。
[80] 刘世昌：《我对“改进农会暂行办法”的看法》，《农友》3卷6期，1952年9月16日。
[81] 徐庆钟：《改进台湾省农会的意义》，《台湾农林》7卷9期。
[82] 国民党中央委员会第五组主任上官业佑1954年6月14日致蒋梦麟函，及蒋梦麟1954年6月22日的复函，农复会档案，313-1128。 [83] 杨玉昆（时任农复会农民辅导组组长）：《如何领导农会发展事业》，《农友》18卷7卷，1967年。
[84] 杨玉昆：《农会组织与农村合作社》，农复会档案，313-1147，Farmers’ Association.