乾隆-乾隆朝的粥赈制度(2016年第15期)

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原文标题:乾隆朝的粥赈制度(2016年第15期)


在古代社会,受社会生产力发展水平所限,大涝、大旱、冰雹等自然灾害极易造成粮食的歉收或大幅减产, 产生了大量的饥民和流民,成为相当严重的社会问题,政府采取各种措施救济灾民。粥赈又称赈粥、煮赈,是指官府富户在固定区域,设厂煮粥,赈济灾民或饥民的一种救灾方式。因其简单易行、见效快,粥赈在赈灾及济贫缓饥中产生了积极效果。清代的粥赈制度历经顺、康、雍三朝的发展,至乾隆朝趋于完善。粥赈作为饥荒中常用的临时性散赈措施,不受赈济条规的限制,其钱粮数额及时间、期限可随灾情轻重、灾民多寡而调整,既赈灾民,也赈穷民甚至乞丐。
(一)顺、康时期清代粥赈制度的初步恢复及重建。此时,粥粮标准、粥赈时间等多沿明制,在清初战乱及荒赈中发挥了积极作用。顺治年间,粥赈被作为赈济饥民、收揽民心的主要措施,尤其水旱蝗灾后,官府及民间富户仿明制煮粥赈饥,但多临时设立,亦无常制。康熙朝开始初建粥赈制度,康熙二十八年(1689)规定粥赈期限为三个月,灾情严重时实行展赈,赈期延长两月,官员须亲自到厂赈济。三十五年规定每年十月开始粥赈,岁终截止,据饥民情况可适当延长赈期。四十三年增加粥厂(也称饭厂)数量。康熙年间,农村粥赈开始恢复,并总结出分散设置粥厂的经验,对清代粥赈制度的建立起到了促进作用。
(二)雍正朝对煮粥期限及粥厂位置作了明确规定,粥赈制度建设初步完成并趋于定型。主要体现在四个方面:一是按口煮赈,估算及统计饥民人口,出粮煮粥,在最大范围内救济饥民。二是初步确定粥赈期限,根据饥民常于秋冬青黄不接之际逃荒的规律,将粥赈开始时间定为每年十月初一日,止于次年三月二十日,期限从康熙时的一至三个月延长到了五至六个月,还可据灾情再延长一个月,酌情增加银米数额。三是据灾荒及饥民的实情增加粥厂及粥粮。四是规定赈厂的位置及距离,近城设粥厂,乡村设让灾民按月领米的米厂。雍正六年(1728)规定,粥厂设在近城之地,乡村米厂相距二十里。乾隆朝据各地灾荒的具体情况,对粥赈期限做出相应调整,对赈厂数量及厂址选择、人员的遴选与奖惩,领粥、食粥顺序及方法等作了详细规定。
(一)据灾情延长粥赈期限。乾隆元年(1736),将十月初一日起赈,三月二十日截止的粥赈期限作为基本制度固定下来,在具体实践中则据实际情况机动调整,标志着清代粥赈制度进入成熟期。煮粥期限延长、粥粮增加,反映出在社会繁荣、政局稳定时期,统治者对民生的关注。
(二)规制粥赈地点及数额。乾隆朝沿用雍正六年近城之地设粥厂、乡村每二十里设米厂,按月领米等制度的同时规定,乡村也设粥厂让附近饥民领粥,离厂较远者则折给米粮,五日领米一次;厂址须选在宽敞的庙廊屋宇之下,州县乡村粥厂选在集镇及大村庄里。为避免饥民聚集引发事端或瘟疫,又增设粥厂,大州县设厂数百、小州县设厂百余,每厂饥民最多不能超过百人。还规定了米粮、柴薪的数额,在饥荒严重时实行展赈。粥厂据饥民数量出米煮粥,一千人日领米三四石,分五次煮成,饥民到厂后进入固定位置等待领粥。
(三)确立领粥流程。为防止拥挤、哄抢及其他意外事故,给饥民发放筹签及粥票,凭签、票按序领粥。男女分队,按先女后男、先残废老弱后少壮的顺序持签领粥;农村饥民在勘灾后发给印票,凭票按月、日领米领粥,每领一次,加盖印记,外出逃荒回乡的饥民也发赈。为避免久饥之人过量吃粥、吃热粥致死,于粥锅旁张贴布告,令人唱歌提醒,彰显了传统荒政中的人性化特点。
(四)严明粥赈吏治。慎选粥厂负责人,以忠厚老实、稳重善良者任粥长;奖励及犒劳尽心效力之人,给予其冠带匾额或物质奖赏;官员须亲自散粥,都察院官亲临监察。
(五)确立官粥为主、民粥为辅的制度。官方粥厂是清前期粥赈的主力,但官府力量毕竟有限,朝廷就通过颁发各种旌奖,鼓励、劝喻民间士绅富户煮粥赈饥。为便民就食,官府在固定地区时间开赈;私人粥赈不限时间地点,在公共场合、私人宅院施赈,或担粥四出行走,见饥即赈,使不能赶到粥厂的饥民得到救济。形成官厂(饭厂、米厂)在交通要道及城市墟镇等人群易集之所、私人粥赈散于穷乡僻村的格局,呈现出官赈为主、民赈为辅的粥赈态势。乾隆朝相对完善的粥赈制度在灾荒赈饥中发挥了积极作用,取得了较好的效果,但具体实行中也出现了一些问题,影响了粥赈效果,而监督机制不够完善也从侧面反映了制度本身存在的缺陷。
(一)赈粥的积极效果
首先粥赈在救荒拯饥、活民济民过程中发挥了积极作用。在实践中不断改良、延续善法以广救灾活命之功效,成为了乾隆朝粥赈的根本宗旨,饥民藉之得以苟延性命,在一定程度上保障了灾后重建及经济恢复的人力。
其次,及时救济、安抚饥民,减少了流民数量及由此引发的社会动乱。施粥虽是权宜之计,却缓解了饥民的生存危机,使其不至于铤而走险,稳定了灾区局势,避免了大量饥民涌入城市造成的治安、卫生及生存压力。
再次,促使义赈力量兴起。官府鼓励私人粥赈,富民绅商举办的民间粥赈在政府力量不及之区、存粮不敷之时发挥了重要作用,矜奖鼓励了私人救济的发展,民间赈济力量不断增强,到晚清时各地义赈会纷纷兴起。
(二)乾隆朝粥赈制度的缺陷
首先,贪腐影响了施赈效果,官府大失民心。不法官吏克扣、侵吞粥赈钱粮后,为了蒙混过关,就在粥中掺石灰、拌糠稗、掺沙、掺水;或私换粥粮,以次换好,以霉变腐败之粮抵换赈粮,饥民食粥后大批死亡,既达不到粥赈活民的初衷,也败坏了官府的诚信及威望。粥厂雇用厂役时,不少官吏借机安插亲信,人浮于事,夫役开销甚至多于散粥赈米的费用,粥赈变成了胥吏贪污腐化的巧途。另外,监察形同虚设,胥吏煮粥有官员监督,却无人监管官员,吏役克扣米粮时,官员可以制裁,官员吞没粮米,衙役却不敢问津。
其次,管理不善导致饥民闹赈,促生了严苛的粥赈法制,产生了消极的社会影响。因饥民多粥厂少,或对饥民数量估计不足,使赈粥不能周遍所有饥民,一些地区赈粮被胥吏贪污后甚至无粮煮粥。因具体操作中管理失当,出现冒领及缺领、重领,为防冒领,规定迟到者例不发粥,致使饥民哄闹赈厂的事件屡屡发生。为防止闹赈,制定了更严厉的制裁法制,乾隆十三年规定闹赈者斩立决。官府不处罚贪污及管理无方的官吏,反而制裁饥民,对被救济的弱势群体处以极刑,使民怨加剧,暴露了传统专制体制下官本位及法制面前官民不平等的制度缺陷。
第三,粥厂管理无方导致饥民大量死亡,社会影响恶劣。粥厂饥民死亡主要有三种:饿死、食粥后胀死或病死、疾疫流行致死,有“粥赈活者二三,死者十六七”之说。饥民为赶到粥厂往返奔波,大批饥饿之人因虚弱、拥挤践踏而死,有的勉强支持到厂,挨不到领粥就冻饿而死,老弱病残者领粥就更不易。即使得粥,粥赈胥吏不宣喻劝解,也致饥民大批死亡,如人长期饥饿,肠胃萎缩,突然得粥,进食过多,撑破肚肠而死;新锅杂质及毒素较多,清洗及除毒除污不力,急切煮粥饲民,死者众多;饥民急食热粥,致胃肠膜破损而死者比比皆是。此外,饥民聚集粥厂,无卫生防疫措施,常引发瘟疫。
第四,粥赈区域分布不均,粥厂位置重京城及其附近州县与城镇,忽视饥民众多、地域广大的乡村。粥厂在京城及其附近州县多于各省地方,省府城镇多于州县村寨,分布格局呈现出极不均衡的态势,暴露了统治者重京畿、轻地方的灾赈观念。同时,粥厂位于城镇,饥民大量涌入,给社会治安、粮食供应、医疗卫生等带来了巨大冲击。
第五,粥赈对中国传统的社会心理产生了消极影响,饥民养成了依赖官府及民间救济的惰性心理。饥民在一次次饥荒中靠无偿赈济渡过危机,养成了依赖的行为习惯,强化了坐等外援的心理期待,这种“等”“靠”“要”的饥荒救济模式,泯灭了灾民奋发自救的思想,淡化了以自我力量积极主动救灾的行动。饥民习惯性依赖皇帝和官府“恩典”的救助钱粮,倘若官吏贪残,赈济便有名无实,皇帝就会成为失败政策的替罪羊而丧失民心,这对中国传统社会公共心理及王朝政治产生了深远影响。乾隆朝延长粥赈期限、增加粥厂及粥粮,活民无算,成为乾隆盛世的重要表征。但制度离开了有效监管就会流于形式,本来规定官员必须亲自散粥、都察院堂官及御史亲临督察,但实际上形同虚设。粥赈官员利用制度的疏漏,极尽所能地贪污粥赈钱粮,吏治的腐败与制度条文形成了极大反差,制度在实践中发生了严重背离。监管机制的缺陷使制度沦为官吏贪污腐化的合法外衣,酝酿了其后更深层次的赈灾弊端及社会危机。
作者简介
周琼,女,1968年生,云南大学西南环境史研究所教授,从事环境史、灾荒史、地方民族史及生态文明建设的研究。