两千多年前，司马迁在《史记》中写道“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”这句话概括起来就是“郡县治，天下安”。这其中，县作为基层的行政区划，存续时间已有两千多年，与普罗大众联系最为密切，历来受到人们的关注。当然，我们说到县，必然要提县制。县制如何，直接关系官治政策的施行和民治事宜的维护。

　　县制是古代最为稳定的行政区划之一。

　　对于县，很多人会想到秦始皇统一六国后，采用丞相李斯的建议，实行“郡县制”，从而认为“县”是李斯和秦始皇的首创。

　　其实，并不尽然。

　　县和县制在我国历史比较久远，一般认为县和县制分别可以追溯到西周时代和春秋时期。县者，“悬”也，有时又作“寰”，在西周时期特指“王畿以内国都以外的地区或城邑四周地区”。此时，县还是只是一个说法，并没有明确的治理指向。春秋时期，楚国有楚武王熊通夺嫡成功后，便吞并了周边的权国，改权国为权县，并设置县伊治理，这便是我国县制的开端。

　　在相当长的时间内，县比郡要大得多，毕竟“天下地方千里，分为百县而系于国。”而随着分封制的瓦解，到了秦汉时期，尤其是普遍实行郡县制后，县成了郡之下的行政区划。此后，无论朝代如何更迭，作为权力最底层的县制，几乎没怎么变过。总体来看，我国的县制是比较稳定的。

　　古代的县到底有多大呢?

　　秦初，朝廷“分天下以为三十六郡”，后来随着面积的扩大，又增至48郡，每郡大约管理20个县左右。秦朝的疆域大概只有现在的三分之一左右，而县划分又如此之多，可见秦之县较今天已然缩水不少。“汉承秦制”，但县的数量有增无减，到了东汉时期，已有千余个之多。隋朝时，隋炀帝改州为郡，实行郡县制，全国有190个郡，1255个县;唐后期及辽宋金时期，国家实行道(路)州(府)县制，县的数量大致在1500个左右。此后，县历经元明清，维持在千余个左右，一直到清末(1911年)的1381个，总体数量比今天略少，但都基本处于一个数量级。

　　朝代更迭，疆域变化，县制的范围总体来看是比较稳定的，而且治域(注意不是县城)应该和现在差不多。

　　古代的一个县有多少人口呢?我们概算一下，秦朝数初年，总人口徘徊在一千万左右(《帝王世纪》“然考苏张之说，计秦及山东六国戎卒，尚存五百余万。推民口数，尚当千余万。”)，按照千余县算，每县人口只有万余人。汉代鼎盛时期有人口六千余万，平均到各县只有5-6万人。清代，人口峰值在4.3亿，辛亥革命时，人口大约3亿左右，每县的人口大致在20-30万人之间。

　　古代县制的官吏设置，国家正式人员少得可怜。

　　凡是县制必有一个或若干个衙门，有一套相应的班子。这个班子最高长官，就是县官，也就是大家熟知的县令、知县、县知事，等等。县令统筹全县之政务，拥有绝对的决策权、监督权及管理权。当然，一县事务众多，县令凡事未必就能亲历亲为，他也需要助手。县令之下，一般设县丞、县尉、主簿等辅佐官员。县丞负责典文书及仓狱，一般为1人;县尉掌治安捕盗之事，根据县大小，设1-2人;主簿在县一级简称为“簿”，在主簿廨办公，主要处理户籍、缉捕、文书办理事务。一般而言，县令、县丞、县尉、主薄为国家职官，有正式编制。

　　县政系统中还设置为数不少的掾吏、吏员，这些就是具体办事的人员。掾，就是副官佐或官署属员，唐之前有正式编制，之后则无;吏，指小公务员，一般没有编制。水浒传中，宋江的押司其实就是吏的一种。掾吏、吏员在不同朝代、大小县份，也有不同，一般有几十人之多。

　　除了县令、辅官、掾吏、吏员之外，一县还招募佐杂、三班六房和幕友、长随等人员。如果将这些人员算起来，一县的工作人员则在百余人左右。当然，有时候朝廷对这些吏役的人数也有限制，以免体制臃肿，增加财政负担。

　　古代的职官吏役那么少，是如何有效管理一县事务的?

　　古代人口少，地广人稀，社会生产力低下，事务相对简单，用这些人治理一个县是有余地的。最为关键的是，古代社会治理其实长期处在官治与民治的二元社会控制体系中。

　　一县县治更是如此。

　　所谓官治，就是由县级政府主导，进行维护治安、救荒赈济、组织税收和公共工程的建设。如清代咸丰朝之后，民生的救赈逐步转移到地方政府身上，知县(清代为知县)则不遗余力地对蠲赈评议，进行政府救助。

　　所谓民治，就是在宗法社会里，充分发挥宗族、士绅和富豪等“地方势力”的作用，着力进行思想教化，或处理民事纠纷。古代讲究，“民不举，官不究”，这也为“地方势力”发挥作用提供了空间。

　　官治与民治共同发力，能有效地保证一县事务有条不紊的运行。如此，也就给我们这样一种现象，一县衙门往往不足百人，却能有效管理一个县。