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原文标题：清季筹藏新政评述

近代西藏走过了一段颇为坎坷的历程。同祖国内地一样，她也未能摆脱西方列强的觊觎与蹂躏。本文以清末最后六年、亦是政局最为严峻的六年（1906—1912年）为背景，来观察探讨清廷在这段内忧外患空前严重的时刻，是怎样采取积极筹藏举措的。
一、清季筹藏态度的大转变
面对清季西藏的种种变局，清廷起初一味采取“以静制动”之法，封锁西藏，禁止藏人与外国直接交往，拒绝任何外国势力入藏，以防不测。然而，同内地一样，西藏也未能抵挡住西方侵略者洋枪洋炮的威胁。当英国侵略军大举入侵时，清廷却又企图委曲求全，不顾藏人仇英护土的感情，对英军的入侵行径一味妥协退让。十三世达赖喇嘛被迫出走库伦、刺刀之下不平等条约的签订，终于震惊了中国朝野上下。清廷感到了危机的严重，面对列强压境、变幻莫测的局势，开始积极整顿西藏政务，力图加强中央对西藏地区的控制。
西藏革新的标志，始于张荫棠入藏查办政事。[1]驻藏大臣的人谋不臧，早已引起达赖喇嘛等西藏僧俗上层和普通百姓的强烈不满，由此“熬茶大臣”的绰号便不径而走，成为驻藏大臣的代名词。特别是在英国第二次侵藏战争期间，有泰倒行逆施、丧权辱国的行径更令国人愤怒。清廷欲对西藏实施新政进行改革，必须首先从此入手，严惩不贷，为清廷挽回声誉。于是，1906年（光绪三十二年），张荫棠以钦差大臣的身份入藏处理善后事宜。张荫棠充分发挥其外交才能，几经周旋，与英帝力争修订《拉萨条约》，促成1906年《中英新订藏印条约》的签订，坚持了清政府在西藏的主权，表明了西藏地方不能单独对外缔结条约的严正立场。
另外，张荫棠不失时机，向清政府推出了一套西藏改革的方案。他向清廷条陈《治藏刍议十九条》，向社会颁发《训俗浅言》、《藏俗改良》等小册子，亲自演说宣扬维新思想。后因朝廷的权力之争和身为汉人的微妙处境，张荫棠无奈而去，新政的重任又落在联豫身上。联豫以驻藏大臣兼帮办大臣的身份挑起革新的大梁，在张荫棠所提出的筹藏新政的基础上加以调整，并付诸实践。
清廷对整顿西藏政务十分重视，深知“西藏地方关系紧要”[2]，常令驻藏大臣应顾及朝廷对西陲之念，以期“固我藩篱”，字里行间常透露出焦虑之情。这一态度充分反映在联豫奏稿的朱批中。《联豫驻藏奏稿》的奏折，大致可以分为三类：一为有关新政事宜，占主要部分；一为入藏人员有关事宜，诸如奏调随员入藏、褒奖驻藏官员、请加津贴等事；一为西藏内部事宜，例如增补有关西藏地方官员篇、有关佛教事务篇、西藏内部案发诸事等。对此三类奏稿，清廷始终把新政事宜置于首位，而对于其他两类奏稿，只有“知道了，钦此”；“着照所请，钦此”；“览，钦此”或“该衙门知道，钦此”等朱批。新政措施涉及政治、军事、经济、文化教育、卫生、外交等方面的内容，清廷对此也是有轻重之分的。涉及卫生（设施医馆）、立戒烟所、修路筑桥、西藏地方酌设委员、藏内裁撤兵制、改设员缺等措施，只是朱批：“着照所请，该部知道，钦此”、“该部议奏。钦此”、“该部知道。钦此”。仅审核过关而已。但对政治、军事、外交等显示国家主权的新政措施则甚为重视。联豫曾三次详陈藏中情形及筹办事宜，清廷不仅有朱批上谕，“并附件，由各部商议，单并发”。1909年（宣统元年三月十四日）《详陈筹办西藏事宜》一摺，朱批为“所筹各条办法，尚属妥慎周详，着照所请行。并随时会商赵尔巽、赵尔丰妥为规划，以固边圉，而收实效”。[3]朝廷欲振军威，编练新军，则需将弁人材，因而对于筹办开设武备学堂一事显然重视于传习所、学堂等开设，令“着认真筹办，期收实效”。再者，筹办新政，若无款饷，则如巧妇之为无米之炊，因而清廷对此也颇为重视。虽说清廷早已是财政拮据，国库空虚，甚至借债维持，但对于藏饷银两还是千方百计筹集的。联豫几次奏请拨饷，清廷均令“着度支部妥速筹划议奏”。
另一点不容忽视的是清廷对于外交的重视。其开始重视周边民族，对廓尔喀态度的转变即是一个明证。联豫曾于1910年（宣统二年）奏请褒嘉廓尔喀国王，朱批“廓尔喀额尔德尼王毕热提毕毕噶尔玛生写热曾噶叭都热萨哈深明大义，具见恭顺悃忱，殊堪嘉尚，着联豫传旨嘉奖”。[4]这与1843年（道光二十三年）廓尔喀派使噶箕第乌特达巴抵京，请求清廷遇事派兵保护而遭拒绝的境遇截然不同。这表明清廷已着意于“拢固藩篱”了。
二、筹藏新政的实施
清廷态度的变化，引来西藏新政的厉行。联豫推行新政之际，正值国际、国内形势大变革之时。在国际上，英、俄因国际形势突变而转换各自的侵藏政策。沙俄在日俄战争中败北，国内爆发革命，内政混乱，元气大伤；英国则由于第二次英日同盟条约的签订，增强了防俄侵略印度的信心；德国在欧洲的崛起明显威胁到英、俄两国的利益，“俄英友好”遂成当务之急，俄英争夺西藏的斗争也随之趋于妥协。1907年8月31日，俄英两国签订了《英俄协约·西藏专约》，承认中国在西藏的“宗主权”，议定双方不干涉西藏的内政，确认了彼此在西藏的侵略权益，规定了此后对藏的基本策略。同时，在十三世达赖喇嘛出走内地后，英国转而拉拢九世班禅以作他们在藏的代理人，蛊惑班禅在他们的“保护”下，取代达赖喇嘛的地位，以实现把后藏地区首先从中国分离出去的阴谋。川边藏区赵尔丰以强大的武力作后盾推行改土归流政策，初见成效，增强了清廷筹办西藏新政的信心与决心。另一方面，由于达赖喇嘛的出走，西藏上层领导体系颇为紊乱，其权力出现一个“真空”时期，十分利于清廷大力进行新政改革，以强化中央政府对西藏地方的控制。
联豫借此良机，紧紧围绕“固我主权”的总方针，从政治、经济、军事、外交和文教等五个方面实施其新政方案。
（一）政治方面。这是联豫筹藏新政的重点。要达到“清除内奸，挽回主权”的目的，就必须建立强有力的中央驻藏官吏系统，实施有效的管理措施。因此，联豫入藏伊始，便开始着手进行政治方面的改建工作，任职期间未曾间断，直至其撤离拉萨为止。其中要者有三：
其一：裁撤驻藏帮办大臣，设左、右参赞。该措施并非一步到位，而是有一个过程。始入藏区，联豫即奏请驻藏帮办大臣仍循旧制由察木多改驻前藏，以“统筹全局”。1909年（宣统元年）2月，又会同帮办大臣温宗尧电奏朝廷，添设参赞一人，驻扎后藏，以管理亚东、江孜、噶达克三埠事宜。1910年底（宣统二年十一月十一日），联豫以“以一政权，而资治理”为由，奏请裁撤驻藏帮办大臣，改设左、右参赞。所谓“政见一有参差，治理亦多窒碍”，若有“不肖者各逞意见，遇事掣肘，浸至百端皆废”，不但“内启蕃族之轻藐”，更甚者“外贻友邦之讪笑”，[5]关系甚大。所设左参赞驻前藏，因与驻藏大臣同署办公，故不设机构官员，协同办事大臣筹划全藏要政；右参赞则驻后藏，设专门衙署及办事人员，禀承办事大臣旨意总督三埠事务，清廷准其奏。至此，长达180余年的驻藏帮办大臣制，遂予裁撤，从而大大加强了驻藏大臣主事的权力。
其二：裁撤粮员，改设理事官及驻地委员。联豫为便于“渐收地方管辖之权，办理中外交涉之事”，于1906年奏请“裁粮员，改设理事官”，即凡有粮员之处均改设理事官一员，专理民辞之事。1911年（宣统二年二月二十二日），又奏请在各处择要设驻地委员，管理刑名词讼、清查赋税、兴办学堂、振兴学务工艺、招练商贾、调查矿产、盐场等事宜。
其三：革新驻藏大臣衙门之组织。联豫为应付驻藏大臣衙门“事务日繁，往来文件，较前增至数倍，几与边小省治无异”[6]的局面，于1911年6月（宣统三年六月）奏准参仿朝廷各部及各省督抚衙门章程，设立幕职，分科办事，以专责成。改驻藏办事大臣衙门办公各房为各科，原有职掌亦作相应调整。新设科员包括秘书员一名，由驻藏左参赞兼任。另设吏法礼科、度支科、军政科、学务兼农工商科、番务兼夷情藩属科、交涉兼邮电科等，原来驻藏大臣衙署改为治事厅。各科人员汇集办公，又建议事厅一所，为遇事集议之处。
清季筹藏新政评述
（二）经济方面。联豫主张以实业振兴西藏，认为“不兴实业，不施我国家保护之实权，则虽日恃口舌辩论，文牍之往还，虚与委蛇”，[7]亦毫无益处。故联豫上台伊始，便采取积极的治理措施。
其一：开矿、造币。1909年（宣统元年）５月，联豫提出“西藏矿源甚富，……弃利于地，诚为可惜。且恐启外人觊觎之心”，故“拟招商承办”。虑及“藏俗迷信风水”，怕节外生枝，故宜先“由我属之三十九族地方办起”，果有成效，则“藏人欣羡，……易乐从之”。开矿既可解官款拮据之难，同时亦可断外人觊觎之心。[8]
造币一事，更能体现联豫“固我主权”的思想。当时在西藏流通的货币种类较多，既有乾隆宝藏、川铸藏圆，也有印制卢比及商上所铸的铜币，“圜法参差混乱，流弊滋多”。联豫认为，英人“所铸卢比，遍行藏中，我若仍照旧式铸造银钱通用，是亦我于西藏确有主权之一证也”。[9]同时，他提出“西藏为我属地”，“本无造币之权”，而西藏地方官员私设造币厂。为“越权限之事”[10]故造币之事，实属当务之急。遂于1910年（宣统二年）7月，仿乾隆宝藏银币，试制出宣统宝藏银元一种、铜元二种。新币造出后，“商民领用，极形踊跃”。[11]另外，联豫还准备由印度购进外洋轻便机器，扩建厂房，招募工匠，以正式铸造“宣统宝藏”之银元、铜元。这样，“既固主权”，且“于筹饷一节，不无小补”。[12]
其二，通邮。联豫通邮的目的很明确，即“议接收英线，以固主权，而赴事机”。1904年英军入侵西藏时，在亚东至江孜一线拉设电报线。“其后藏中机要事件，即赖英线传递，反客为主，数年以来，费报外谥，为数不资”，联豫为此发出“主权一失，则利权随之”的慨叹，[13]而1908年的《中英修订藏印通商章程》第六款规定：“一俟中国电线，已由中国接修至江孜，英国可酌量将由印边界至江孜之电线移售与中国”。[14]联豫便以此为契机，于1910年（宣统二年）11月，首先从拉萨至江孜一段入手，架设了自驻藏大臣衙门至西大关之间约三十里的电线。“试办竣工”后，“传电灵捷”；并准备与英人开议“移售”江孜至中印边界电线之事。同年，拉萨邮界成立，原有的塘兵驿站并入邮政制度内。1911年（宣统三年）拉萨设立邮政管理局；察木多、硕般多、江达、亚东、帕克里、江孜和日喀则等地设立了二等邮局；西格孜设立了邮政代办所。西藏邮电事业较前有很大发展。
（三）军事方面。此为清末筹藏新政的要旨。挽回主权，则须军权在握。故联豫一再强调，惟有先行练兵，以树声威，而资震慑。遂行编练新军，设立督练公所，创设巡警总局。
其一：编练新军、设督练公所。1906年12月，联豫奏请按练兵章程在西藏编练新军六千：以1000驻察木多，3000驻前藏，2000分驻后藏各地。再将藏兵一并训练，共可得万余人。1907年夏，陆军部奏准联豫练步队一标或数营，其中准用汉人六成，达木及三十九族藏人四成，排长由汉人充当。1908年（光绪三十四年）3月，四川武备、将弁两学堂毕业者14人抵藏，联豫即着手练步队一营为模范，并于西藏创设武备速成学堂一所。选西藏制营及卫队兵弁中年少识字聪敏者20余人，另选藏、达木及廓尔喀青年20余人入学，定为速成科，一年毕业，使各人略明战术。1909年，联豫又奏请先练达木蒙古兵一营，六个月成军。
1910年（宣统二年）元月，钟颖率领1700余名川军入藏，加上联豫就地征募编练的一营新军及卫队，共约3000人，组成混成一协。按练兵处定章，凡是新军练及一协者，应设督练公所，以为军政总汇之区，故联豫奏准设立西藏督练公所，总理全藏军政及督练新军事务。衙署设在驻藏大臣衙门之左，督办一职由联豫兼任。因参谋、教练人员一时难以选择，暂由兵备处兼摄其事务。兵备处总办则由四川候补道罗长裿出任，其下设计划科、赏罚科、检阅科、测绘科等，以整顿全藏军政，巩固国防。1911年（宣统三年），联豫又奏请将西藏绿营制兵全部裁撤，兵丁中的精壮者，仍令投充陆军，或编入巡警。察木多、硕般多、前藏、靖西、拉里、后藏、定日、思达、边坝、江达等处驻以新建陆军。总计士兵千名左右，加之原有人数，当时西藏新军人数已有3000余人。
其二：创设巡警总局。警察的设置，同样涉及主权问题。1908年《中英修订藏印通商章程》第十二款即规定：“中国允在各商埠及往各商埠道中，筹办巡警善法。一俟此种办法办妥，英国允即将商务委员之卫队撤退；并允不在西藏驻兵，以免居民疑忌生事”。[15]联豫认为商埠既开，江孜、亚东地当要冲，巡警自宜亟办。到时若英国卫队如约撤退的话，则可“免贻口实，固我主权”。[16]因此，于1910年（宣统二年）2月在拉萨设立巡警教练所，招考巡警学生入所训练；又在拉萨设立巡警总局，其后推广至江孜、亚东。拉萨巡警总局设巡官、巡长、修业步警兵140人、马警兵24人，在拉萨各街站岗梭巡，维护社会治安。警兵不值勤时，则按各门课程进行训练。
（四）外交方面。开埠通商、自办税关和筹设驻外领事官等等，均是显示一个国家外交权存在与否的有力证据，联豫自然予以很大的关注。
其一：开埠通商，自办亚东、江孜、噶达克税关。西藏开埠通商，设亚东、江孜、噶达克税关，是以1893年的《中英会议藏印条款》、1906年的《中英续订藏印条约》及1908年的《中英修订藏印通商章程》所订款项为依据的。经一番筹建后，于1908年（光绪三十四年）9月正式开办亚东、江孜税关。靖西同知马师周兼任亚东关监督，亚东关税务司张玉堂兼任亚东关局务委员；后藏粮务、候补府经历马吉符兼任江孜关监督，亚东关供事、通判职衔吴松年任江孜关商务委员，分别于1908年（光绪三十四年）9月11日、13日、24日先后到差任事。亚东、江孜税关各设监督1人，汉官商务委员1人，兼管裁判军事；藏军商务委员1人，职司外交军事。各关并设英文英语翻译1人、藏文藏语翻译1人、印语翻译1人、汉文书记官1人、汉文司书生1人、藏文司书生1人、护目3人、护兵10人、巡拦8人，分办各事。1909年（宣统元年），又经联豫奏请，将江孜关改为分卡，归亚东税务司管理，由亚东税务司派一查驻委员，驻江孜，负责管理稽查等事宜；噶达克设立分关，亦归亚东关税务司管理，派副税务司一员驻其地，掌办该分关一切事宜。西藏自办亚东、江孜、噶达克税关，是中国自办海关之创举。亚东海关税务司张玉堂，是时任税务司唯一的中国人。三关自办后，掌管货物进口稽查、征税、裁判、巡警、工程、外事及当地其他事务，事任綦重，实已超出海关的职权范围。
其二：筹设驻外领事官。1908年（宣统元年），联豫奏请于印度嘎里嘎达添设领事官员，谓此举“不惟有益于华侨，抑且有裨于藏事”。[17]一则印藏通商后，藏民赴印贸易的人日趋增多，一旦遇有交涉事件，无人为之保护，则委曲难鸣。故设领事官则藏商一并归我管辖保护，亦可明我于西藏之主权。再者，“英人经营西藏百计维劳，不遗余力”，诸般笼络，西藏人准备派一代表驻于印京，以保护藏人为名，扩张商务，如我在印没有驻官，那么西藏在印“筹划布置，我不能知；即有知之者，亦无权过问”。[18]这样，不仅不能保护华侨，连消息也会被堵塞。因此，务须在印京增设代表。
（五）文教方面。新政举措的顺利推行，离不开民众的理解与支持。这其中面临的首要问题便是民众观念的更新；而办报兴学，开启民智，则是民众“洗脑换脑”的最佳途径。因此联豫一开始便十分注重文教的功用。
其一：创办白话报，设立印书局。1907年10月7日（光绪三十三年九月初一）联豫奏设西藏白话报馆，奏折陈述道：“藏中人士锢蔽已深，欲事开通，难求速效。因思渐开民智，莫善于白话报，与其开导以唇舌，实难家谕而户晓，不如启发以俗话，自可默化于无形。……以期用笔代舌，开化迷信。将来文明渐进，购阅自多，庶咸知外国情形，举行一切新政，似尚不无裨益”。[19]奏准后出版的《西藏白话报》仿《天津白话报》之例，以开通民智，尚武功、重实业为宗旨，摘登《四川旬报》、《南方报》、《中外日报》及各官报有关文章，衍为白话，并译成藏文出版，以便稍识藏文者阅读。
《西藏白话报》在藏地的广泛发行，不仅使藏族僧侣百姓欢呼雀跃，踊跃购买，而且引起英国政府的极大关注。英国曾向清廷抗议该报启发藏人排外之心，有损中英两国睦谊，请清廷严行禁止。为此，清外务部于1909年6月21日（宣统元年五月四日）致电联豫云：“英使照称，西藏拉萨去年秋间出有官报，名《西藏白话报》，以华字书写，上载中国年月，遍行藏地，传由中国官场所发，其中数条有反对英国言语，英外部大臣暨伦敦印度大臣并印度政府，咸以为此等论说发于愚憨藏民之中，关系非浅，驻藏大臣如此仇视英政府及英国人员，有伤两国睦谊，必启藏民排外之心，请速咨藏员严禁等语”。[20]由此可见，《西藏白话报》在西藏发挥了它应有的功效。
与此同时，西藏印书局也于1907年（光绪三十三年十月六日）由联豫奏请设立。从印度购回印刷机器及铅铸藏文字母。其经费由藏中筹集，由藏汉官员共同管理。其创办伊始即译印《圣谕广训》一书，并选择有关实业、实学之书陆续译印，使不识汉字的人亦可购阅、扩充知识，以达到移风易俗的目的。
其二：设学务局，兴办新学。1907年（光绪三十三年）西藏设立学务局。置总办2员，藏官总办由噶伦罗桑称勒充任，汉官总办由奏调驻藏委员、通判职街、候补县丞齐东源充任，下设管理员、监学员、收支员、管理书籍司事、书记各1人，分办各事。
西藏新设学堂，则于1904年（光绪三十年）2月后陆续开办，据西藏学务局1911年向学部报送的材料统计，联豫在任期间所设新式学堂16所，共有学生数316人，教职工数76人。另在察木多、拉里、靖西等处均已设汉文蒙养学堂各1处，并拟在曲水、哈拉乌苏、三十九族、类乌齐、硕般多等地筹设新式学堂。学堂教习均由四川各高等小学堂或中学堂师范毕业生调藏充任。各学堂不收学费，藏汉民子弟入学，一律平等。学堂经费每年需银7870余两，开办之初由驻藏大臣捐廉，随后则由藏中官商捐资、捐银7000余两作开办经费。联豫以为“藏番子弟，间亦有聪颖者，惟因宗教语言，自为风气，数百年来，胶守旧习，无由进化。即汉人子弟之长育于藏中者，亦俱日久相沿，几与番等”。故其入藏伊始，“即以兴学为先务，多方劝导，逐渐经营，始由前藏办起，以次推及于后藏靖西达木山南等处，亦皆有学”。使汉番人民，渐知向学之益”。[21]
同时，联豫鉴于藏地翻译人才过少、有碍于汉藏沟通，遂于1907年５月16日（四月初五）向清廷具奏开办汉、藏文传习所。奏云：“藏中汉番人数，虽属不少，然汉人之能解藏文者，奴才衙门中，不过一二；藏人之能识汉字者，则尤未一见。每遇翻译事件，实不敷用，且办事亦觉隔膜”。[22]因而设立藏文传习所、汉文传习所各1所。藏文传习所以翻译藏文、学习经典为主，录取20岁左右、知晓汉文、又谙藏语者入学，五年毕业；学习藏文读法、译解、汉文、算术、修身、历史、地理、格致、体操等九科课程。汉文传习所，则以学习汉文、汉语为宗旨。录取20岁左右已通藏文者入学，五年毕业；学习诵读、讲解、语言、文字、算术、历史、地理、体操等八科课程。两所办学经费均由藏中筹款举办。
三、新政失败原因探析
新政之举随着清廷这个大支柱的轰然倒塌而中途夭折了。如此迅猛，又如此彻底，以致除了学校、邮电等一些公共设施外，共他均难以寻觅了。后人在感到几分遗憾之余，也禁不住探寻其失败的根源。扼要地说，新政失败的原因即主观上没有切实考虑到西藏的实情，客观上又缺少资金作强有力的后盾。
（一）主观因素。清廷在西藏实施新政，其宗旨在于坚持主权、以明中央与地方政府之间的关系，此举确实无可非议。然而西藏与其他藏区不同，与内地更是迥异，强行将西藏纳入同一轨道，欲求与全国一律反而会欲速而不达。
我们可以看一看此时的西藏社会是怎样的面貌。政治上仍承袭了沿续几世纪的政教合一制度，寺院集团作为西藏三大封建农奴主之一，在政治权力结构中起着决定性的作用。寺院是知识、文化的中心，但同时也是保守思想的源地。藏传佛教的影响已渗入到西藏社会生活的各个领域。它给藏族人民的思维方式、道德标准乃至民族性格都打上了深深的烙印。历史、文学、哲学、语言、诗歌等文化领域也无不深受宗教的影响。有的观念已影响到民族的发展，如藏族人民禁杀生、视商业为贱生，以商人为贱人。他们对于“兽皮等件，不知硝法，牛角一物，则竟弃之不用。……他如墨竹工卡、拉里等处所产竹木甚多，藏民亦难于转运，又不知设法制成器皿，以利民用，以致腐朽空山，竟成弃物”。[23]至于开山、垦荒也是如此，商业经济观念的落后成为阻碍经济发展的一种惰力，从而使生产力的发展长期停滞，社会发展缓慢。而清末西藏的新政，不仅仅是涉及政治、经济、军事方面的改革，同时也必须要求文化观念、思维方式因时而变，适应新的形势。社会发展缓慢的西藏在短期内很难容纳外力强推进来的与之有极大差异的事物，巨大的反差造成了一种严重的心理壁垒，从而愈发推迟了藏胞接受新事物的时间。
如果说企图在不触及西藏固有的政教合一制度下力行新政，注定了其必然失败的命运的话，新政实施过程中不符藏情的举措，则加速了新政失败的进程。尽管联豫曾一再强调西藏情况的特殊性，但在他的改革举措中，还是留下了浓重的模仿内地的痕迹，政治、军事、经济、文教诸方面，无一例外。这其中，有单纯模仿与领会精神之分。
其一：单纯模仿。清廷原在各省均设都督与巡抚二职，以互相牵制；清末新政，饬裁巡抚,以明权限。联豫以为“各行省地大事殷,尚宜归并员缺，以一政权。况藏地规模较简”[24]，则更应如是，遂有裁撤帮办大臣，改设左、在参赞之举。清廷教育改革要达到的目的，是培养“尊崇孔教，爱戴大清国”之人，于是在新式学堂中，儒学仍是蒙养院、初等小学堂学业的基本内容；西藏新式学堂的规定一依《各学堂管理总则》而办。蒙养院的简章规定：设孔子牌位，每月初一、十五日由教习带领学生行叩首礼；初级小学堂简章明文规定，尊孔、忠君、明伦、爱国为其宗旨，且把尊孔列为首位。课程中，读经、讲经、修身、格致诸门均以讲解儒学经典为主，而雍正的《圣谕广训》更是学生必诵之文。
其二：领会精神。在清末清廷改革地方官僚制度的目的便是削弱他们的权力，力图将他们置于中央政府各部之下，以建立一个一元化的政体。可以说，联豫也想借机调整驻藏大臣的机构，企图摆脱西藏地方政府的束缚。其最明显的行动便是，很少吸收西藏地方人士参与新政；对僧俗上层的处理过激。联豫知道：“藏中正办理一切新政，……衙门公事，在在需人”。[25]因此，请调随员入藏任职之奏牍即达10片之多，经批准的咨调人员先后不下40余人，足见其急需用人之心态。但所调人员，却视西藏为畏途，“以道途险远，辞不赴调者，殆居多数；余或中途辞差，或因病去藏，或差满假归”。[26]所剩供差遣的人员不及十之一二。故联豫常有乏才之叹。尽管如此，他却很少增补西藏地方人士参与新政。在其奏稿中，涉及增补其地方官员的奏牍共4片，但只是循旧例简放戴琫、颇琫及噶伦等原西藏地方政府的官职，无一是奏请其参加新政之事的。西藏僧俗官员不能从新政中得到好处，反而面临着失去权力的威胁，于是他们对新政采取消极抵制的不合作态度，甚至顽固抗拒。因此，联豫曾奏云：“西藏蕃官，性情执拗异常，往往扎饬一中，迟至数月，而不禀复，或藉口于达赖之未归，或托词于众议之未协，虽极力催询，置若罔闻。至于三大寺僧众，则尤为恃众藐玩，总谓佛法无边，外人决不足虑，其执迷已久，一时断难醒悟”。[27]联豫此语或有夸大，却也道出了新政因不符藏情而举步艰难的实际状况。
对十三世达赖喇嘛的处理，也包含着这样的心态。清廷为进一步巩固其在西藏的统治，决意派川军入藏。[28]谁知川军与僧众引出磨擦，达赖喇嘛见此情景，出走印度，联豫遂上书奏请清廷革除达赖喇嘛名号，并另访灵童取而代之，清廷出于两方面的考虑答应了联豫所请。一则为保持朝廷尊严，以示中国对西藏的主权；二则想借机力行改革，以达重振国威的目的。其实当时的环境对清廷是十分有利的：达赖喇嘛出走时，派德尔智赴俄求援，俄置之不理；英也因印度革命风潮汹涌，考虑到若继续扶植西藏独立则印度人会以此为借口要求自治，这样未获西藏之利而先招印度之非，太不合算，故屡次表示对此事绝不干预，未答应达赖喇嘛以兵相助的请求，连调处之事也未允诺；达赖喇嘛赴印后，曾要求立互助盟约等，也为英政府所拒绝。十三世达赖喇喇嘛四面孤立，曾连连向清政府发报，申诉其出走乃是不得已而为之的，请清廷明察。清廷对之竟置若罔闻，甚至答以“尊爵位既已撤去，不能宽恩赦免。请安居山上，自行修道，不必再生来京之念，作无益之劳动”云云，[29]而错失良机。待清廷幡然醒悟，派罗长裿赴印劝请达赖喇嘛返藏时，为时已晚。对十三世达赖喇嘛出走事件处置的失当，导致了一系列不良后果的产生：1、失去了与十三世达赖喇嘛合作的良机。达赖喇嘛本来对清廷仍抱有几丝希望，以为西藏局面至此，概由驻藏大臣们一手造成，清廷或昧于藏情，因此，才频频向清廷发报，欲赴京面陈西藏所发生之事，清廷的态度终使达赖喇嘛萌生了投靠英印的念头。2、失去了藏民之心，新政的推行愈加困难。达赖喇嘛在藏传佛教中崇高的地位，藏族人民对藏传佛教虔诚的信仰，“岂因一纸上谕而化为乌有”？[30]3、使民国肇始后的局面更加动荡，更加深了西藏地方与中央政府间的鸿沟。
（二）客观原因。资金严重匮乏是新政步维艰的客观原因。西藏新政，百举待兴，练兵兴学、务农开矿、讲求实业、便利交通、添设官吏、整饬庶政等等，均需资金作后盾。尽管清廷一再强调西藏地方关系紧要，“着度支部妥速筹划议奏”、“速议筹拨”等等，但终因国库空虚，虽经设法周转，但于西藏仍属杯水车薪，无济于事。联豫深感“无米之炊，实难指手”，常为藏饷的虚悬无着而焦虑万分。例如，新政所需饷款，联豫曾与赵尔丰细细核算，练一混成协，开办之初即需一百三四十万两白银，常年经费也非七八十万不可；开办武备速成学堂，每年需拨饷银５0万两，才能编练一营；驻藏人员也须提高待遇，优给薪水，否则就难于留住人，新政就难以收实效。更不用说办学堂、设巡警、开商埠等，均需资金。而清廷的拨款，只能作启动之用，难以深入推广新政。1907年（光绪三十三年）５月，清朝度支部从川、粤两省盐务项下各拨十万两作藏饷，联豫用以购买枪支及其他之需；1908年（光绪三十四年）2月，除由川粤两省盐务项下所拨银20万两外，再由四川应解款内截留银30万两，共５0万两拨解西藏，联豫用以商埠开办之费；1909年（宣统元年）拨银５0万两，作为练兵开办经费；1910年（宣统二年）起，西藏常年经费共５0万两，由饿法款内截10万,英德款内截1５万，其余2５万则由四川省另筹接济。并谕，藏事如有不敷，则由川督遵旨随时接济。但事实上，川督赵尔巽一再上奏，禀川省财政困难，库储奇绌，应付俱穷；甚至要求以京协各款代川饷内截留1５万及北洋军需内截10万来代替，但未能得到度支部的同意。可见藏饷虚悬无着乃属实情。而联豫原计划用此５0万两白银作以下用途——练兵：步队三营、马队一营、炮兵一队、乐兵一队，加上原练士兵一营，正饷、加饷及衣履等费即需40余万两；设巡警：江孜、亚东两地常年须2万余两，并拉萨、噶大克等地，每年共款银五六万两；办学堂：年内所需拨款1万两，而汇水解费仍不算在其内。但川款并无着落，其所设想也只是一纸空文罢了。
资金缺乏，使推行新政大打折扣。清廷所拨的款项几乎都用在了练新兵、开商埠和设巡警之上，其他项目就无从谈起了。事实上，就练兵一项而言，也远远没有达到预期的目标。虽说在1908年（光绪三十四年）春夏之交，各将、弁均已到藏，但因饷银未能汇藏，直到1910年（宣统元年）仍迟迟没有开练；至于修筑道路、讲求实业、开矿务农等事就更是只能停留在一纸公文上，难以实现。联豫曾为此忧急如焚，屡次上奏申辩、请求朝廷速筹藏饷。毕竟其他省份若有款项不济于事，尚可就地通挪，或可借公债以度难关，而西藏则“并无别款可以暂行腾挪”，[31] “万一饷源不断，不惟饥军立虞哗溃，即一切庶政，亦将废于半途。内患外侮，且恐乘之而起”。[32]结果正如联豫所料，新政失败了。而入藏川军变乱的导火索也正是因兵饷迟迟不发，加之辛亥事起，士兵不甘坐以待毙，遂酿成西藏辛亥变乱。
四、清末筹藏新政评价
如何全面而恰当地评介清末新政的成败得失呢？笔者认为达成以下两点共识是正确评介清末筹藏新政的前提。
其一，必须摆正清廷筹藏新政的位置。这是首要问题。清廷是在帝国主义列强日甚一日的侵略形势下，才下决心推行新政的。边疆危机的加剧，使新政必然成为清廷筹边政策的一部分，新疆地区的建省、蒙古地区的移民实边、川边地区的改土归流等与筹藏新政一样，同属清廷筹边总政策的范畴之中。我们不妨从两方面来看：一方面，清廷在西藏推行的各项措施与其他边区相当。内蒙古喀喇沁郡王贡桑诺尔布即向朝廷建议设银行、开矿山、整顿农工商、预备外交、普及教育、赶练新军、创办巡警等；科布多帮办大臣锡恒也就阿尔泰地区新政提出了添设局所、加给崇衔、开垦荒地、分设学堂、筹办电线、振兴工艺、由部派员办交涉等九条建议。此外，新政中出现的问题也有许多相似之处。在蒙古地区，新政同样缺乏当地人民的支持；新政也招致王公贵族与宗教上层的反对，不仅如此，而且也同样有外国势力的介入，如外国势力曾企图乘此机会策动哲布尊丹巴等人宣布“独立”等。由此，我们不难看出，清末筹藏新政是清廷在举国上下统行新政时的一项必行举措，也是清筹边政策的一个重要组成部分。
其二：不应太苛求古人。如何给予筹藏新政适当的评价？我以为格勒·宇托（Ven Karma Gelek Ｙuthok）的一段话较为中肯，尽管这段话是用以评介十余年后十三世达赖喇嘛的新政措施的。作者在《近代西藏的曙光：第十三世达赖喇嘛传》一文中写道：“尽管如此（指十三世达赖喇嘛力行新政的措施），并不是他所有的想把西藏带入二十世纪的努力都能被他的人民所接受。他在太短的时间内介绍了太多的新思想、新观念，在其统治行将结束之时，许多现代化改革举措曲从了保守的西藏人的意愿，被取消、废除了”。[33]从中我们不难想象清末新政在西藏的命运和联豫实施新政措施之艰巨。十三世达赖喇嘛的新政尚难以取得有效的结果，联豫之辈又怎能望其项背？一则，达赖喇嘛为威摄全藏之人，在藏民的心目中有着崇高的地位；二则，此时离清末新政又相隔十数年，时代在前进，藏地也曾有过新思想的萌芽，藏胞的反映尚且如此，那么在驻藏大臣与西藏僧俗上层矛盾重重的情况下，他们对推行的改革所抱的态度就可想而知了。清廷第一次播下进化的种子，想在如此环境之下能生根发芽、开花结果，可谓难上加难，更何况，清廷在日薄西山之际，又受到了辛亥首义这一致命的打击呢？
（一）新政带给西藏的影响
毋庸置疑,新政的确在客观上促进了西藏社会、经济、文化诸方面的发展，新政中的新思想、新观念恰如一缕春风，吹进了群山环绕的雪域大地，使西藏封闭的环境中透出几丝近代气息，也使西藏人民切身感受到新文化的重要性。在此且不说他们对政治、军事上的革新有兴趣与否，只说他们对西藏白话报的欢迎程度，送子女入新式学堂，去施医馆就医等等，不就是新政的冲击波吗？同样，新政之举对十三世达赖喇嘛的改革措施也不无影响。西藏新政的实施在一定程度上遏制了英国在西藏势力的发展，加强了被帝国主义削弱了的主权。可以说，在某种程度上达到了“固我主权”的目的。
当然新政中也存在着一些消极的影响。新政中出现的一些问题，诸如推行冒进措施，缺乏地方人士的参与和合作等，使新政出现了消极的一面。其最主要的表现即是清中央政府与西藏地方间的关系不断恶化，西藏地方对清廷的态度由新近而疏远而仇恨，对英国则由仇恨而开始缓和、亲近，这两个变化，对民国初肇的政府是个严峻的考验。西藏局势颇为危急，态度硬则不利于向国外借款，软则有损于国体，使民国政府在尴尬的境地里徘徊。[34]
总之，尽管新政有种种不如意的地方，但新政是为促进西藏迈向近代社会而铺设的路程，这是一条健康的符合历史发展规律的道路，是值得我们肯定的。我们并不能因新政的失败而一笔抹杀其应有的功绩。可以说，在西藏近代历史的进程中，新政应该占有自己的一席之地。
（二）几点思索
其一：必须妥善处理好民族关系。中国是一个统一的多民族国家。在中华民族多元一体的格局中，民族关系的处理是否妥善，将直接影响到国家的稳定与繁荣。不和谐的民族关系使当时的西藏新政未能获得西藏僧俗上层及部分群众的支持，且受到严重困扰，而最终夭折了。
其二，应注重民族区域的特殊性，因地制宜。中华民族既具有一体性，又存在着多元性，各民族间的情况不尽相同。在此情况下，如果照搬国外或者国内其它地区的方法，削足适履，结果反而得不偿失，造成不良后果。清末西藏的新政，因不顾藏地实情而犯了冒进的失误。藏族有其固有的传统文化、伦理观念，其风俗习惯、生产力水平与社会发展均与内地有着较大的差异，清廷在不触及西藏根深蒂固的政教合一的封建农奴制的情况下，进行综合治理，而且措施多为模仿外国与内地的政改方式，其效果便可想而知了。
其三，必须注意人才的选拔与培养。这点也不容忽视。此处的人才包括两个方面：一指中央派出的官吏，一为地方人士中之佼佼者，两者缺一不可，缺少前者，就会使派出的官吏与地方间产生不必要的矛盾，从而影响中央政府与地方之间的关系，影响中央决策的可行性与实际贯彻；缺少后者，也就缺少了地方人士的精诚合作。清末筹藏恰恰缺少了这相辅相成的两方面。驻藏官吏们的良莠不齐，导致了驻藏大臣与西藏僧俗上层间矛盾的产生，并不断激化；而新政没有吸收西藏地方人士的参与，使本已不满的情绪明朗化。尽管新政无法改变近代西藏人民的命运，但是新政的出现无疑是西藏近代史上有影响的一笔。
注解：
[1] 关于“张荫棠查办藏事”的文章已有不少，此不赘述。参见萧金松的《张荫棠查办藏事始末》（《中国边政》第４４期）、冯明珠的《张荫棠与西藏》（《故宫季刊》第十七卷第２、３期）、冯丽霞的《张荫棠查办藏事性质》（《西藏研究》1987年第4期）、郭卫平的《张荫棠治藏政策失败原因初探》（《青海民族学院学报》1988年第3期）等文章。
[2] 吴丰培编《联豫驻藏奏稿》，西藏人民出版社，1979年12月第一版，卷二，109页。
[3] 《联豫驻藏奏稿》卷二，77页。
[4] 《联豫驻藏奏稿》卷三，136页。
[5] 《联豫驻藏奏稿》卷一，20页。
[6] 《联豫驻藏奏稿》卷三，169页。
[7] 《联豫驻藏奏稿》附录，联豫文稿。
[8] 《联豫驻藏奏稿》卷二，80页。
[9] 《联豫驻藏奏稿》卷一，19页。
[10] 《联豫驻藏奏稿》卷二，111—112页。
[11] 《联豫驻藏奏稿》卷三，135页。
[12] 《联豫驻藏奏稿》卷二，112页。
[13] 《联豫驻藏奏稿》卷三，158页。
[14] 《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），西藏人民出版社，1986年8月第1版，页429；
[15] 《西藏地方是中国不可分割的一部分》（史料选辑），西藏人民出版社，1986年8月第1版，页430。
[16] 《联豫驻藏奏稿》卷二，75页。
[17] 《联豫驻藏奏稿》卷二，86页。
[18] 《联豫驻藏奏稿》卷一，17页。
[19] 《联豫驻藏奏稿》卷一，36页。
[20] 宣统元年五月《收发档案》，五月初四发驻藏大臣联豫电。转引自冯明珠的《析论清末民初川边藏情及中英西藏交涉1906—1912》。载《西藏研究论文集》（第三辑），1990年12月版。
[21] 《联豫驻藏奏稿》卷二，103页。
[22] 《联豫驻藏奏稿》卷一，37页。
[23] 《联豫驻藏奏稿》卷一，17页。
[24] 《联豫驻藏奏稿》卷三，123页。
[25] 《联豫驻藏奏稿》卷一，12页。
[26] 《联豫驻藏奏稿》卷一，42页。
[27] 《联豫驻藏奏稿》卷二，96页。
[28] 川军入藏是新政中的重要举措。其详细经过在《民元藏事电稿》、《钟颖疑案》、《赵尔丰川边奏牍》及《联豫驻藏奏稿》诸书中有详述，本文因篇幅关系简述。
[29] 《最近两百年的西藏外患》第77页，转引自吕秋文的《清季英俄在藏的角逐》，载《西藏研究论文集》（第一辑）1988年12月版。
[30] 《国立台湾政治及国际边疆学术会议论文集》第1090页，转引自张世明的《论联豫在清末新政期间对西藏的开发》，载《中国边疆史地研究导报》1990年第6期。另达赖被革除名号一事在蒙古族人民及印度等地中引起强烈反对。《西藏六十年大事》记载：“印度大吉岭一带之喇嘛，开一大会，满场一致议决三条：（1）认为中国革去达赖一事为侮辱佛教，要求复达赖喇嘛之职。（2）要求中国撤驻藏之兵。（2）要求将驻藏大臣革职”。
[31] 《联豫驻藏奏稿》卷三，147页。
[32] 《联豫驻藏奏稿》卷三，109页。
[33] Ven.Karma Gelek Yuthok《Dawn of Modern Tibet:the Thir teenth Dalai Lama》，载《中华民国蒙藏学术会议论文集》，中国文化大学蒙藏学术研究中心编印，1988年10月版。
[34] 据《东方杂志》第九《联豫驻藏奏稿》卷第十号《内外时报》录《申报》文《英藏交涉始末记》，详载民国肇始后的应对措施。民国初意出兵征讨西藏骚乱，但因下述原因而改武力政策为怀柔主义。一为六国借款问题，二为外人疑议，三为西藏私下愿意媾和，四为民国政府内政繁忙，谋设立正式政府之准备、外蒙问题也危机益迫等等。

（资料来源：中国藏学网，原载《中国藏学》1995年第1期）