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原文标题：郑大华：论包世臣的吏治思想

原文出处：《安徽史学》2009 年第3 期，5-12页
作者简介：郑大华（1956- ），男，湖南永顺人，中国社会科学院近代史研究所研究员、博士生导师，湖南师范大学特聘教授（北京，100006）
内容提要： 首先，包世臣认为，为官要为民爱民，而要为民爱民，就必须通民情，为民兴利除弊；其次，他主张慎选官吏，把培养和选拔好的官吏特别是州牧县令视为整饬吏治的关键，因为州牧县令的为政好坏，是为民爱民，还是残民以逞，是兴利除弊，还是贪赃枉法，无不关系着封建统治秩序的稳定和人民群众的切身利益；再次，他认为官吏要精通吏事，应努力提高自己的施政能力和统治技巧，他还就此问题进行了认真探讨，提出了许多好的意见；第四，他要求清除腐败，认为清除腐败是整肃吏治、缓和当时尖锐社会矛盾的当务之急，并就如何清除腐败提出了自己的主张和建议。
关键词：包世臣；吏治思想；官吏腐败
包世臣（1775—1855），字慎伯，号倦翁，安徽泾县人，泾县古属安吴，故人称“包安吴”，是嘉道年间着名的经世思想家，其代表作有《安吴四种》。长期以来，人们对他的思想缺少认真、系统研究，据统计，至目前为止，研究他的文章仅十数篇[1]。有鉴于此，笔者不揣冒昧，就包世臣的吏治思想作一初步研究。概而言之，他的吏治思想包括以下四个方面的内容。
一、为民爱民
强调为官必须为民爱民，这是包世臣吏治思想的重要内容。道光三年十一月，赴新蔡县补缺的姚伯山驰书包世臣“问居官之要”，包世臣遂“纤悉相告”。他认为治理一个县并非难事，问题在于一些人一经为官，即变其素行，营私贪墨，稍有政绩，“遂尔自足，旋踪改操，反下杂流”。在他看来，清代的吏治到了嘉道年间之所以会“至伙”而“日下”，其主要原因，就在于为官者“居官而不知为民”，未能“爱民如吾身”。故此，他经常告诫他的那些为官的“友生”说：“印到为官，印去即仍民”，故“欲举一事，发一令”，都必须深思熟虑，看它是否对民有利，并要设身处地抚衷自问，“吾之父母官，以此施于吾身，将以为何如？”他指出，只有为官者认识到对治下的黎庶施行苛政，与“执柯伐柯”是同一道理，这样才能“视民如吾身，于凡害之当除，利之当兴，自有不能已于中者矣”[2]。
正是从为官者必须为民爱民这一思想出发，包世臣首先反对官吏对人民毫无止境的掠夺，尤其对那些残民好利、鱼肉百姓之徒深恶痛绝。因此，他曾多次上书当道，要求整肃吏治，严惩贪官污吏，凡官吏都应该各饬廉隅，以民为倡，“庶无廉尚之俗可见，而顽孺之风可息也”[3]。他强调居官一要“俭”，二要“勤”。所谓“俭”，就是不搜刮民脂民膏、贪污受贿；所谓“勤”，就是不疏于政事、积压民案。他在送毕子筠赴知县任时，曾以“俭”、“勤”二言相勉劝：“俭则需次不举人钱，勤则莅任不留民事。”他自己在试令新喻县时，也特别注意“俭”、“勤”问题。他还要求官吏剔除厉民苛政，做到几个“不”字，即：不“专治所部”，不“事封殖”，不“树私人”，不“薄亲民鄙政事”，不“征求无度”。他援引古人旧诗，希望大大小小的官吏，“不必言抚字，但毋增苛政，稍为除强梁，良懦便称庆”[4]。
其次，他认为为政之道在“通民情”。道光七年四月，魏源受新任山东藩司贺长龄的委托当面向包世臣请教“东省治要”。包世臣开门见山就大讲了一通“为政之道在自胜以通民”的道理，他认为只有“通民情”才能“附民”，“民附”才能“从令”[5]。而要“通民情”，官吏就必须“平易近民”，经常深入民间，了解广大老百姓的需求疾苦，每施一政，应“先察民心之所向，次验民力之所堪”，并注意“因势利导”，发挥广大民众的积极性，从而达到“政成而民安之，乃为善耳”[6]。包世臣还特别强调居官一定要“为民劳心”，并认为只有心为民而劳，才近于父母，如果心为己而劳，则与盗贼无区别。
包世臣还提出：不仅官吏为政要“通民情”，考评官吏也要“通民情”，判定官吏政绩的好坏，不是看他有无“赫赫之名”，而是看老百姓对他的评价如何。如果为官者人虽已离开旧治之地，而那里的百姓仍怀念他，谈论其政绩，那么，这样的官吏就是好官吏。基于这一评定官吏的标准，包世臣认为嘉庆年间的石家绍是一个好官吏，因为石在署饶州、赣州知府任内，能以己度人，以情求物，监民折狱，常得其真，无论认识或不认识他的人都称他为“石爹爹”[7]。“爹爹”，是江西人对父亲的称谓。在包世臣看来，石家绍能恩威并用，爱民如子，深得老百姓的爱戴，是难得的好官。故此，他不仅向江西巡抚陈玉生极力举荐石家绍，说他“生性诚笃，好读书”，“爱民重士”，可以委以重任，处理“紧要难办之件”[8]；石家绍死后，还为他树碑立传，介绍政绩，并希望官吏们都能像石家绍那样爱民如子，得到老百姓的真心爱戴。道光年间的张琦在署山东邹平知县期间，“为合邑民请命”，尽力政务，不久另调他任，“乡民饯送万数，以讫其境”。在任山东馆陶知县时，张“以近民为宗”，“察灾势，度民力”，“平粜仓谷”，救济难民，为老百姓办了不少好事，深得当地居民的称颂。后张病逝于馆陶任上，老百姓为之立祠，以示纪念。包世臣认为张能得民心堪称群僚的楷模，并为之撰写墓表。
第三，他认为官吏要以解除民间疾苦，为民兴利除弊为职责。在《为江苏提刑诚述堂通札所属》的文告中，包世臣要求所属官吏时时刻刻“怀兴利除弊为之心”，无论是现莅之邦，还是旧治之地，只要对解除民间疾苦确有真知确见，可以裨益吏治民风的，如系本使份内之事，一定要“即时采纳施行”，如需详明两院及会同藩司各道，则应即时“据情详咨，熟商办理”，务使民隐得以悉达，襄举善政。他并表示，“此即本使司虚怀求治之衷，唯望同舟共信，以期相与有成”[9]。在《为直隶承宣陆心兰通政致所属长吏》的信札中，他引苏东坡的话说：“士大夫莫不爱其同类，然官吾类也，民亦吾类也。”因此他希望所属长吏应怀为民爱民之心，于民间疾苦多加注意，“革除积弊，少宽民力”，否则，如果朘民自植，欺压百姓，“上负圣恩，下孤民生”，必将严惩不贷[10]。在《答陆曹县书》中，他劝陆曹县“兴水利，劝艺蔬，修保甲，责守望”，“课栽树”，努力为民“兴利除弊”[11]。他并强调指出，“今之长民者”，要是“见利莫为
与，见害莫为除”，他就不是一个好官吏[12]。
包世臣还就如何为民兴利除弊问题提出了许多建议。在兴利方面，他建议种树植桑，屯田京畿，治理河道，修建水坝水库，增强抵抗自然灾害的能力；在除弊方面，他主张改革漕务，简化征漕程序，除规定的数额外，革除一切杂征杂派，以惠农民。他通过调查发现，当时影响农业生产和农民生活，造成“本末并耗”，以致“民穷而不能御灾”的原因，除腐败的吏治外，还有三个，“一曰烟耗谷于暗，二曰酒耗谷于明，三曰鸦片耗银于外夷”。故此，他主张采用教育与强迫相结合的方法，规劝农民改种烟之地为种粮，改酿酒之谷为食用，改掉抽烟、酗酒的不良习惯，同时，严禁鸦片入口，杜绝白银外流的“漏厄”[13]。
包世臣强调为官必须为民爱民，从其渊源上来说，是对我国“水能载舟，也能覆舟”之古代“民为邦本”思想的继承，所以他反复强调民心的向背决定着一个王朝的存亡兴衰，认为为政先在利民，只有民富了国家才能富强起来。用他的话说“富民”之国，才是“王国”[14]，而反对与民争利。他针对当时严重存在的社会经济问题，主张“一反五百年之弊”，进行改革。而改革的基本原则，是“上利国而下利民”，使国家和老百姓都能从改革中得到好处，而不能“膏屯于上，泽竭于下”，借改革之名，行搜刮之实[15]。他认为只有国民两利，改革才能获得老百姓的支持，也才有成功的可能[16]。他在文章中还多次引用古人的话，阐述过“水能载舟，也能覆舟”的道理。
当然，作为生活在鸦片战争前后的地主阶级改革思想家，包世臣强调为官必须为民爱民，不可避免地带有时代和阶级的色彩。从其思想范畴来看，包世臣强调为官必须为民爱民不仅渊源于我们古代“民为邦本”的思想，而且他长期生活于民间的经历和受“经世致用”社会思潮的影响，使他有可能接触到下层人民的痛苦，了解到社会的种种弊端，从而萌生出“为民请命”的信念。从其目的动机来看，包世臣从当时内忧外患的严重局势中认识到清朝衰落的病根就在“大吏及在事人役见利忘义之所致也”[17]。因此，他要求整顿吏治，要求官吏为民爱民，使人民群众不至于因生活所迫铤而走险，以谋求清王朝的长治久安。但这其中也不乏有关心黎民百姓，以纾民困，体民情，安民心，拯救人民于水火的目的与动机。从其对象范围来看，包世臣所说的为民爱民的“民”，仅仅指的是那些服从封建王法的“良民”，但对于那些敢于犯上作乱的所谓“奸民”，他不仅不主张“为”，不主张“爱”，相反主张严厉镇压。所以，他对那些在镇压白莲教起义和其他农民闹粮漕事件中立功的地方官吏和清军将领是一赞三叹，并为他们树碑立传。包世臣这种既主张官吏为民爱民，又要求他们防民压民的矛盾现象，正体现了他既要维护清王朝统治秩序，又要照顾人民群众基本利益的双重品格。从其社会功能来看，包世臣的为民爱民思想，如果能得到实践，一方面在一定程度和范围内会缓和人民群众与清王朝统治的矛盾，另一方面也多少会减轻人民群众的沉重负担，有利于促进社会再生产。基于上述分析，我们应给予包世臣为民爱民思想以积极肯定的评价。
二、慎选官吏
官吏是封建政府政策的具体执行者，也是人民群众的直接统治者，尤其是州牧县令，执掌一个州县的政令、赋税、诉讼和文教诸事，史称“亲民之官”或“父母官”，“故其职为至要”[18]，他们的为政好坏，是为民爱民，还是残民以逞，是兴利除弊，还是贪赃枉法，无不关系着封建统治秩序的稳定和人民群众的切身利益。因此，包世臣把培养和选拔好的官吏特别是州牧县令视为整饬吏治的关键问题，他在致新任江西巡抚陈玉生等人的书信中就一再强调指出：“为政在人，劳于求贤，逸于得人，先民之训也”[19]，“故今日而言补救，唯在收摄人心，物色人才而已”[20]，并就如何培养和选拔官吏提出了一些有价值的建议。
包世臣认为，在学之士子，即明日之官吏，是官吏的来源，因此，培养官吏的工作必须从生童开始。他在《说学正事宜》中提出，生童六岁入学，蒙师首先要教以有关“事内外亲族尊长隆杀之节，书房坐立之次”，以“小学”为教材，“须为讲明其讲义”。如有“不能讲明‘小学’字义节者，长正稽察毋许教授”。各级官吏尤其是主管学政的官吏，也要加强监督和检查，帮助解决存在的实际问题。“凡令丞至乡，皆就近召蒙师劝加勖谕”，对那些“端秀聪颖而力不能终其学”的“下贫人户”子弟，经长正报告后，主管学政的官吏应及时“召验经画培植之”。他还要求知县对全县的生童要做到心中有数，并登记造册，“条记行学举止”，对品学兼优者加以奖励，对品学低劣者则限令改正。同时由藩司主持生员的考试，如果“考核如法，入等者署为贡士，而贡于礼部，礼部试如法，入等者为进士”，一旦成为进士，就具备了出任官吏的资格，“上者立隮侍从，其下乃膺民社”[21]。因此士子的德才如何，与吏治的好坏有直接的关系。
包世臣尤其强调要对士子进行义、礼、廉、耻的教育。他引孔子的话说：“行已有耻，可谓士矣，道政齐刑，民免而无耻，道德齐礼，有耻且格。”在他看来，当时吏治之所以腐败，主要是因为官吏们无“无耻”之心，“无耻则营私而不能奉令”。他举例说：今富民出资财使人司贸易，而其人乾没其息，侵吞其本，则无以自比于人，不见容于同业，但吏收钱漕，既已恣欲浮取，又复任意亏空，至于杂项钱粮，征而不解，尤为习常，而皆恬然不以为怪。这是官吏无“无耻”之心的表现之一。穷檐匹妇，如有外私，则为族里所鄙弃，为吏而市狱，与妇人外私而无异，然市狱者相环，恬然不以为怪。这是官吏无“无耻”之心的表现之二。士民家用雇工，如所僱之人，不能供其役，则自行求去，为吏而不明吏事以旷其职守，与僱工不能供役无异，但内而六曹，外而郡县，居其官而不能举其所当有事者，盖比比已，而恬然不以为怪。这是官吏无“无耻”之心的表现之三。因此，要整饬吏治，就必须从其源头入手，加强对官吏的来源——士子进行义、礼、廉、耻方面的教育，使他们认识到“利心胜则耻心微，是故利者义之反，而耻者义之源，廉耻不明，则礼义路塞”[22]。这样他们日后从政，就可奉公守法，勤政廉洁。
为了慎选官吏，包世臣主张“仿西汉孝悌力田”的办法，从农民中选拔吏治人才。其具体做法是：饬直省大吏转饬州县，实力访求农民中敦笃力作，数十年不入公门，行谊为族里所称之人，由州县官对他们进行考察，分别详情呈报上级，以“量给职衔”。他建议，“其选不必太精”，但必须“善善从长，拔十得五，使足以劝诱而已”。包世臣认为，这样做的好处，能使从前报捐之职员贡监日少一日，而孝悌力田得举者日多一日。如此，则齐民深信非笃行动莫可邀荣宠，其结果，“父兄教而子弟率，莫不鼓舞振作，以求无忝于圣人之氓”[23]。
除了主张从农民中遴选吏治人才外，包世臣还对清代的主要选官制度——八股取士的科举制度提出了严厉的批评。包世臣认为，科举制的最大弊端是以“八比小技”取士，束缚人才，难以择优入仕。他指出：科目进身，原其本意，欲因文以见学，使出学以为治，是故领于礼部，以驱率天下之人才，大而封圻，小而州县，什七八出于此。然而，“决得失于一夫之目，且弊端百出，以坏廉耻之防于就傅挟荚时，推其究竟，可不为之寒心哉”[24]！比如，就怀挟而言，他举例道，他本人参加考试十有一次，矮屋相比，莫不携有坊间出的“揣摩连科墨裁”的细字小本，可信没有怀挟的只阳湖张琦以及他和他的胞弟世荣等4 人。而这4 人皆在被摒之例。如此的科举考试不仅不可能选拔出真正的吏治人才，而且会导致吏治的败坏，因为怀挟坊本，规抚时墨，是士之丑行，甘从丑行之人，异日从政，就难免不“剥民以肥家”，“亏帑以要上”[25]。
在对科举制度的种种弊端提出尖锐的批评之后，包世臣认为，要通过科举制度选拔出真正的吏治人才，就必须革除科举制度的各种弊端。对此，他建议，第一，改革科举考试的内容，除考《四书》、《五经》外，还考“史事疑义与时务有比附者”。具体而言，治乱兴衰，唯主《通鉴》，制度文为，唯主《通典》，使学者有所法守。同时于从容造膝之时，详陈利病，以便圣明采录。第二，严格录取程序，头场上堂，主试官不得遽行批中，必候三场并荐，共同校核，议定去取。揭晓后，败卷到部，责成堂官分派司员查核，如分校有于二三场竟不寓目，及使随丁照对读黄点断句舛谬者，严参重处。复奏下，乃发败卷，士子领卷后有后言得实者，兼坐部员主试。为防止主试官玩职忽守，徇私舞弊，主试官还必须将“二三场佳文同头场一并刊行，指明去取之故”[26]。第三，加大对考生“办夹带”、“倩枪手”和“打关节”等舞弊行为惩罚的力度，凡败露之案，逐节追究，上及其父师，旁及居间说合造作之棍徒，依律重究。包世臣认为，若能采取以上三条措施，那么“试弊必除”，而“真才始见”[27]，“绩学之士”就能被选拔上来。
出于为国举贤才，为老百姓求良吏的目的，包世臣还特别重视和热心于吏治人才的举荐，如两江总督陶澍所用的“委员”就“多采”他的“指引”[28]。就他所举荐的人才来看，第一是为民爱民之才。如前面提到的石家绍能恩威并用，爱民如子，深得老百姓的爱戴，因此，当陈玉生出任江西巡抚后，包世臣即向陈举荐，认为陈有紧要难办之件，可以委之石家绍，“必能洽民情，而蒇公事”[29]。第二是经世实用之才。他曾向两江总督陶澍举荐治河筑坝专家河南守备卢永盛，说卢“练工程，识机宜，世臣与共事五十余日，南河文武无与比方者”，建议将其调赴夏驾浦，委办此坝，得地得人，何事不成？他并且希望陶澍本人能亲自对卢进行考察，“阁下收工时接见之，亲询之，自知世臣之言不谬”[30]。第三是操守清谨之才。包世臣经过多年“访问政事”发现，官吏中有才者不少，但操守清谨者不多，而洁己率属办利民实事者尤少。因此，他主张“为劳民择良吏”[31]。他在举荐人才时，就十分注重其人操守是否清廉，有无贪赃枉法的前科，凡操守有污点者，他一概不予举荐。第四是政绩卓着之才。他在回答“以人才下访”者时说，世臣举荐广东知府罗含章，能与沟洫；甘肃知县周燫，能兴机杼；新疆降调笔帖式和书，能持大体；新疆江巡道朱尔赓额，能任艰巨。他并指出，之所以举荐这些人，是因为他们“识力具有本末”，“其政事彰着有纪”[32]。
包世臣认为举荐吏治人才，首先必须“期于归实”[33]，即根据人才的各自特点，举荐他们担任与之相适宜的职务，以便人尽其才，才尽其能。同时，他提出举荐人才应不拘一格，而不能苛全责备，因为人无完人，金无足赤，所谓全才通才是十分罕见的，精通水利的人，并不见得精通漕务，善于治理地方的人，对于带兵打仗可能一窍不通。所以，一个人只要具有某方面的才能，又大节不亏，就应用其所长，充分发挥他们的聪明才智。他还要举荐者举荐吏治人才必须出于公心，而不应夹带一丝一毫的私人杂念，更不能因此而拉帮结派，结党营私。他在《与秦学士书》中说，他之所以会不顾某些当道者的“排摈”与冷落，一而再、再而三地举荐各方面的吏治人才，是因为“世臣举出所知”，完全是为了为国举贤才，为老百姓求良吏，除此“又岂有他意哉？”[34]正因为包世臣举荐吏治人才是出于公心，所以能不避“亲”、“熟”之嫌，光明磊落，一身正气。如他举荐与自己有乡梓之谊的胡玉樵为曹县知县，胡知曹时，“疆吏飞章劾州县数十人，而荐称职者唯胡君。”事后“故人移书诫之曰，因不失其亲也可宗也”[35]。再如前面提到的朱尔赓额，在治南河时与包世臣是同事，且彼此“相知之深”。包世臣认为朱是治河方面的人才，于是积极举荐他出任江巡道。当时，有人攻击包世臣举荐朱是为自己寻找进身地步，因为在这些人看来，朱习河事，有赖于包世臣，所以，如果朱出任江巡道非得包的襄理“未必有功”。就此，包世臣一方面向当道说明朱“能独任河事”，可以委以江巡道的重任，并愿为朱担保；另一方面他考虑到朱对自己的信任，“朱君若果起用，势不听世臣他去”，而自己“近年精力衰耗”，已不能像从前那样治文书常至深夜，为朱出谋划策，因此决定先决归计，并于朱正式出任江巡道之前接受了江苏提刑诚公之聘。他并表示：“人生但期有益于世耳，身虽不显，而所言得行，苍生实受其福，夫复何憾”[36]！包世臣以他的行动证明，他举荐吏治人才，纯粹是为国为民，那些攻击他举荐人才是为了自己捞好处，不过是以小人之心度君子之腹而已。
三、精通吏事
鉴于当时“居其官者而不能举其所当有事者”的现象十分严重[37]，包世臣不仅特别强调为官必须为民爱民，而且还要求官吏“明吏事”，努力提高自己的施政能力和统治技巧，他并就此问题进行了认真探讨，提出了许多好的意见。他认为“学为政者必先求民生之要，初任职者必先求风俗之略”，因为“千里异风，百里殊俗，淳漓相较，去若楹莛”[38]。而要“求民生之要”和“求风俗之略”，就必须深入实际进行调查研究。故此，他建议：凡藩司到任，限二月内查清图籍，及访问僚属，究前任得失之概，并遍巡所辖，见各长贰文武官员，问其政治所先，与地方是否切当，同时召见各乡耆老，参问得失，观其城市乡里，币谷贵贱，风俗奢俭，阛阓贫富，畜物盛衰，即时登记册籍，并于阅遍回省之日，向吏、户、兵三部汇报，约陈该地习尚，应如何补偏救弊，孰先孰后之概，以凭参验。凡府到任，限一月外，即遍巡所辖，回署上之司，如司上部法[39]。他特别向藩司、知府和知县建议，巡城下乡时不仅要“必勤问劳”，而且要“不简细民”，因为百姓的舆论最能反映官吏贪廉勤惰的实情。他还提醒他们在遍巡时要“不骄巨室”，“慎无先于富绅”，因为“富绅”往往与贪吏沆瀣一气，“交蟠互结”，表里为奸。他并指出不可忽视对八十以上长者的“请教”。然后，将从城乡所了解的，对比研究，则水利设施，耕织现状，课否恰当等诸方面的吏治民情，“亦可十得五六矣”。他认为只要官吏“巡辖既周”，对“民生之要”和“风俗之略”能做到胸中有数，“实心谦德，以张信威”，这样“令之下也”就一定会像流水一样容易执行[40]。
包世臣认为，为政应宜“乐易”，避免“烦苦”。他在《送毕子筠分发浙江知县序》中写道：知县为什么既被人称之为“父母官”，同时又被人称之为“强盗”呢？这是因为如果知县以乐易为政，故民爱之如父母。乐之反也苦，易之反也烦，如果以苦烦为政，则民恶之如盗贼。他进一步指出：世代圣贤所恶之事莫过于遇事“不可知”，而近时州县官吏“举事而使人不可知”，无非“是其心深恐人之知也”。这种阴暗卑劣的不端心术，无异“是盗贼之行也”[41]。
从为政应宜“乐易”，避免“烦苦”这一思想出发，包世臣主张“去太甚”。所谓“去太甚”，即凡发布命令，执行政策，要做到宽猛相济，张弛有度，否则是“过尤不及”。他在《答姚伯山书》中指出：为官举事唯去其太甚，发令勿骇乎众情，潜更弊俗而不觉，乃为善之善者耳。否则，若信未孚于人，而求治太骤，则吾心未足以喻良民，而奸民得以播弄是非，以簧惑听闻，“甚且持吾短长则吾方自救之不暇，遑言治人乎？”[42]所以他一再强调，为政“举事骇众则败成”，只有“顺人情，去太甚，默运转移”，才能政通人和，“天下晏然”[43]。为了说明为政必须“去太甚”，而不能一味“持威”，他打了个“用盐”的比喻，他说：威之不可专持，若盐之于味，盐是调味品，用之过量，势必败味。同样，如果求治太甚，专以威势治民，也是不会有善政的，这已被历史充分证明，“数十年来，上游之欲威民甚矣！故任武健之吏，以疾其威”，其结果“威之疾至过乱民，而民之乱未见其有瘳也”[44]。他引用与自己有三十年道义之交的张琦的话说：官吏为政，与医生治病事异理同，医诊得情，而用药过其情，则病解而药伏余毒，常酿巨症；吏听讼得情，而用法过其情，而讼结而人留余憾，常酿巨狱[45]。这也就是说，无论是“治病”，还是“治讼”，是用“药”，还是用“法”，都应恰如其分，不能过量，过量就会留下严重的后遗症。
包世臣特别强调为政要“求实效”，不能搞表面文章，自欺欺人。他在《复陆蓬莱书》中讲了这样一个故事：有一年他的一个朋友路过齐中，见到到处张贴着蒙阴县的吴县令所写的种树歌，其“劝民之意流露行间，颇委至可诵”，因而“心仪之”。数年之后，这位朋友又过其境，此时，吴县令已改官而去，而恩碑树立道左，上面大书吴县令“治蒙六年，劝民种树”的政绩。然而他的这位朋友“行尽百里，一望山原竟秃，无可息荫饮马处，不禁哑然”。所以他希望新任的蓬莱陆县令不可“饰虚声以博超擢”，而要晓得“为政不在多言，顾力行何如”的道理[46]。在《答陆曹县书》中，他也希望陆县令为政能“捐名心以求事实”，扎扎实实办一些于民有利的事情，而少图虚名，这样“果有成效，曹虽下邑，舆诵何遂不达远，而必足下自言乃为信乎？”[47]作为州县长官，其名声不应靠吹牛皮，说大话，搞表面文章获得，而应通过自己的政绩，由老百姓来公认。
包世臣还主张为政要“细心以审真势”[48]。所谓“细心以审真势”，也就是认真研究不同问题的不同情况，并根据研究所得，采取不同的措施和政策。如他根据曹县的自然条件，就如何发展农桑等问题，向新任的陆县令建议，“北方水利久废，稻田不习，风沙数至，蚕事无碍，审事即可举行，为力殊非旦夕。”[49]包世臣本人在出任地方官吏期间，就特别注重为政要“细心以审真势”，如他在试令新喻县时，赴任不久，该县因“预为加漕”问题，“致兴大狱”。他在调查实情后，即“集绅耆与户粮书吏廷谕之曰：‘漕，正供也，民习输而令习征’”，对于老百姓来说纳漕是应尽之义务，对于县令来说征漕是例行公事，并表示“前此虚民诸政，仆以访悉”，今后他一定力能划除之，一遵漕运则例。经向各方人士晓之以理，申之以法之后，则“邑人踊跃输将”，很快完成了漕粮征收的任务。这表明包世臣能从实际出发，在“细心以审真势”情况下，采取了与以往不同的措施和政策，均徭恤狱，公正严明，使民众翕服，从而收到了很好的效果。通过这件事，包世臣得出结论：“民情大可见，而漕事非必不可办亦可见矣。”[50]就此，作为包世臣翰墨至交的姚柬之在《书安吴书四种后》中写道：“读倦翁书惟言漕者，必疑为世不可行，及倦翁自办漕运，则天下人共犯之法，倦翁独不犯，以此知倦翁之言，无不可见诸事实者。”[51]
包世臣还就如何办案、救荒、治民等具体施政问题提出过建议。就办案而言，他建议，审案之前，须将全卷先看一遍，摘出紧要之人，再将全卷逐人摘出其紧要情节，遇有岔出头脑，必须细想前后，看它是否与本案有关。由于岔出情节每有股大于腰，指大于股者，一经挑制，常至正案不可收拾，因此，此种情节只需于摘略内注明，而不可追究，以免影响正案的审理。摘节略时，务要详明，日后堂讯，但看节略，而无须再查卷宗。摘定节略，把鼻已得，必须细检律例，量罪定刑。堂讯时，“如果真情与卷载迥异”，则“不可执略硬做”，而应该认真地进行勘复，“务求平允而宽厚”，使“问官与犯人两无所憾，而讼师不能簸弄其间”，方为妥帖[52]。就治民而言，他认为要治民先须“得民”，也即得到老百姓的拥戴和信任。而“得民”的方法，“至捷莫如击猾吏，至信莫若革陋规”。因为猾吏在外贪污、勒索和压榨，给老百姓造成了极大的痛苦，“击猾吏”就可以惩治“外奸”。陋规，如捐例、进献、亏欠、摊派等，极大地加重了老百姓的负担，陋规改革则“内愧”可绝[53]。就救荒而言，他建议，第一，宜清理庶狱，以免重累。因为民间雀角，最苦拖延，至遇歉岁，富者以一身护家，贫者以一身糊口，若遇讼类，为害尤甚，所以救荒首先应饬有司将现审易结之案，缮出清单，计日审结，但得实情，从宽发落，使贫富各能归业，良莠倶免怨咨。第二，宜速禁糟坊，以裕口食，不许糟坊酿酒，从而达到迫使他们将所屯米麦粜卖的目的。第三，宜派人密查屯户，以定策应，如果屯户数多，约有四五十万石则可严示平价，其不足者官籴循环，以补亏欠；如果囤积无多，则断不可官定市价，致米商裹足，全城坐困。第四，宜确查极次户口，分别平赈。其具体办法是：根据其收入和人口情况，将贫户定位次极两级，给以票式，该户持票到官府指定的地方购买官米，次贫但准平籴，极平先以平籴，继以粥赈。第五，宜严巡盗贼，以清闾阎，因为歉岁盗贼最多，既为民害，又为官累，故应加派兵役，督率甲捕，日夜巡防，以确保地方安宁[54]。
四、整肃吏治
中国历代吏治中的一个重要弊端是官员腐败，官场中贪赃枉法，贿赂公行，敲诈勒索，横征暴敛，吹牛拍马，鱼肉百姓的现象司空见惯。历史进入乾隆晚年以后，随着政治的日益黑暗，吏治越来越腐败，至嘉道年间达到极点，“政以贿成，蠹国祸民”的现象十分普遍。据时人洪亮吉在《守令》篇中描述，一个官员赴任前，亲戚、朋友都公然替他盘算，此缺出息若干，应酬若干，自己一年里可得若干，至于民生吏治从不过问，官员到任后也是先问一年的陋规收入多少，属员的馈赠有多少，钱粮税务的赢馀（贪污）有多少，他的亲属、朋戚以至于奴仆、妪保也都得赶到任上，帮他谋利。离任时往往要用十只船、百辆车来运送财物，比到任时多上十数倍。洪亮吉估计，当时十个官员里头，能稍知自爱，实心为民办事的最多只有一二人，而这一二人常要受到那八九个贪官的讥笑，说是迂腐，不会做官，上面的大官也认为这一二人不合时宜，“遇有过失，尽快赶走”，其结果是这一二个不贪之人也只好与那八九个好贪之人同流合污，一起腐败。作为“文成而后学政”的改革思想家，包世臣对于这种现象深恶痛绝，认为清除腐败是整肃吏治、缓和当时尖锐社会矛盾的关键问题，并就如何清除腐败提出了自己的主张和建议。
首先，上司要以身作则，成为属吏的表率。包世臣认为上司是清廉，还是腐败，直接关系到吏治的好坏和仕风的转移，上司如果清廉，不贪不墨，属吏尽管难免有贪赃枉法行为，但必有所顾忌，不敢为所欲为；上司如果腐败，贪污受贿，属吏则上行下效，嘉道年间的吏治之所以坏到极点的一个重要原因，就是上司不能正己，带头腐败。因此，他一再呼吁那些朝廷命官，尤其是封疆大臣，要以身作则，洁身自好，遵守法纪，成为属吏的表率，不要贪赃枉法，给属吏树一个坏的榜样。在他看来，署饶州、赣州知府石家绍和山东馆陶知县张琦是能正己的上司，这也是他为这两人树碑立传的重要原因。
其次，惩贪奖廉，加大对贪官污吏的惩罚力度。包世臣认为，“奖惩者为治之大柄”[55]。但自乾隆后期以来，奖惩则日益不明，为官清廉者不能得赏升迁，为官贪墨者很少被罚降级，更有甚者，由于贪官与上司朋比为奸，他们不仅没有受到惩处，相反还得到重用，委以要职。这是造成嘉道年间吏治日益腐败的另一个重要原因。因为，清官未得到奖赏，不能获得“仁义之利”，这必然会挫伤他们的积极性；贪官未受惩罚，不能得到“应有之咎”，这必然会鼓励他们进一步贪墨。所以，他建议朝廷要“精考课绩”，惩贪奖廉，“优者累考而迁，劣者因事而退”[56]，加大对贪官污吏的惩罚力度。他并且建议朝廷精选京职，使监外
郡，既革瞻顾之源，复授举刺之柄，责核名实，“弹劾贪官”，鼓舞廉耻，下愚不移。他甚至认为，惩贪奖廉是“止乱兴治”的“要枢”之一[57]。故此，他在回答一些地方官员的问政时，建议他们把惩贪奖廉、弹劾贪官污吏作为一项大事来抓。
第三，提高官俸，以丰养廉。与历代比较，清代官员的俸禄最为苛薄，以一品大学士之贵，其俸禄也不过“二百五十金，二百五十斛米”，远不及“周之上农”、“汉之小吏”。包世臣认为，清代官俸过于苛薄，这是造成吏治腐败的又一个重要原因。因为，“饔飨不给，非所以优尊贤，经费不敷，则无以责廉耻，官贫志污，浸忘本职。”[58]故此，他建议朝廷俯念外官廉俸不敷办公，“饬大臣确查向来陋规之不至于病民者，明以予之，使君子受野人之养，而可无愧于心，无患于其后”。他并且相信，如果朝廷能够提高官吏的俸禄，那么“直省臣工共见圣心之贱货贵德，愧励兴起”，清官更会“日增其修”，贪官也将“立改其行”，这样，“作人之化”就“可计得而成”[59]，从而使吏治腐败的问题，因官吏无需贪污掠夺也能生活下去而得到解决。
第四，停罢捐纳，纯洁官员队伍。所谓捐纳，也就是中国历代王朝实行的卖官制度，一个人只要捐纳一定数量的银两或实物即可获得授予的官衔（虚衔或实授）。据历史记载，秦王嬴政（始皇帝）四年因蝗虫大疫，准百姓纳粟千石，或自愿徙边者，拜爵一级。汉文景时期，接受晁错的建议，下诏准许民人入粟塞下以拜爵免罪，纳捐之例始此。以后历代王朝多所沿袭。清顺治六年，以军旅繁兴，岁入不给，开始实行监生、吏典的捐纳，非生贡出身欲入仕途者，必先“纳粟入监（国子监）”，但不一定就读。康熙十三年，为平定“三藩之乱”，实行捐纳以补充军费之不足，至十六年，收入银二百余万两，捐纳知县五百余人。三藩之乱后一度停捐，后陕西灾荒、修永定河及青海用兵，又开捐例。雍正时，因西北用兵，耗饷甚巨，财政拮据，开捐纳以补不足，除道府不准捐纳，以下各官皆可捐纳，并扩大到武职。乾隆以后捐纳逐渐成为清常制。捐什么官，要多少银两，皆定有章程，京官郎中以下，外官道台以下，都可以按规定银两数捐得，捐纳和科举考试一起，成了清王朝官吏的主要来源。就此，包世臣指出，“有钱即可做官”，“文自从九以至道府，武自千把以至参游，少者仅数十金，多者二三千金”，这不仅“使民心日趋于争利，而害及廉耻”，严重毒化了社会风气，而且也是造成吏治腐败的重要根源，因为那些花钱买官的人，他们为官之后，为了捞回买官花的钱，往往不惜一切手段，变本加厉地贪污受贿，敲诈勒索，鱼肉百姓。故此，他希望朝廷能俯念风俗至重，标准攸关，停止常例，废除延续一千多年的卖官制度，并“命内府大吏将捐班严行考察，罢进献，贷亏欠，数至不赀”，纯洁吏治队伍[60]。
第五，清理亏缺，堵塞贪污漏洞。所谓亏缺，就是官吏因贪污挪用而亏空库银。本来亏空库银是一种违法失职行为，应受到严惩，但当时却出现一种怪现象，官吏“有亏者，常进用，偶有谨慎不敢做亏者，则群啄之曰是子发财矣，不发财何以无亏，上游遂锢之闲散，是以无亏欠者常废弃”[61]。之所以会出现这种怪现象，其原因就在于上司与下属同流合污，狼狈为奸，共同贪污挪用库银，他们尽管“洞悉”其下属“不职”，但“以牵掣重大，莫敢轻发，既不能退，则转与为进计，设法弥缝，虽素能自结者，其获上不是过也”。更有甚者，新官上任时，上司还必欲新官接受原任官吏的亏欠，不接不准到任，新官如果胆敢揭发，上司则采取种种手段加以打击，乃至于罗织罪名，诬陷弹劾。由于那些有亏欠的官吏深知上司不敢将自己怎么样，故“因以求利，益肆意于地方”，敲诈勒索，鱼肉百姓，无恶不作，“是以民生日蹙，帑藏日虚，循环相生，遂成沦胥之势”。而那些本来胆小谨慎不敢贪污挪用库银的官员，“见亏缺之无害而有利”，于是也加入到贪污挪用的行列。因此，当时州县几乎是无官不贪，无官不亏，其数目也越来越大。有鉴于此，包世臣认为，要整肃吏治，清除腐败，其当务之急是应清理亏缺，填塞贪污漏洞，而“当此凋敝已极之时”，要清理亏欠，“非截断众流固无可以言为治者”。具体而言，他主张先审缺分肥瘠，分为三则，仿李悝丰歉敛散之意，明定调济章程。其亏欠较多而贪赃枉法者，察去之，使其不得以人累缺。其亏欠较轻而居官尚可者，如果不符调济之章，则度其缺数，使之力崇节俭，勒限自补，逾期者严惩。为防止道府“以鸩毒为晏安”，与州县官吏狼狈为奸，共同贪污挪用库银，在弹劾州县亏欠严重者时，“于折尾附参道府徇庇，俟定案再行照例摊赔”，这样“道府各知自爱，而无不发之优亏”。至于分忙解款，则于抵限之时，核其欠数，立提库书户吏到省监追，解足乃释，以保证其掌管司库钥匙的官吏不得挪私库项。包世臣相信，只要采取以上措施，就能使新亏永绝，旧缺渐少，凡属吏之贪酷不可训斥者，可以决意锄去，而无所顾忌。同时“属吏知上游之无可挟也，亦必洗厉濯磨以自保考成，庶可以培国脉而阜民生，举屏翰之职矣”[62]。
第六，摒弃幕友，裕官财以教廉。所谓幕友，俗称师爷，是明清地方官署中无官职的佐助人员，分管刑名、钱谷、文案等事务。他们由长官私人聘请，只为聘请者（又称幕主）服务。由于这些人或精通政务，笔下流畅，或善于理财，熟悉律令，正好弥补科甲出生的官员不习政务的短处，所以，他们往往能凭借某一方面的专业知识和办事能力，包揽钱粮，代办司讼，掌握很大一部分实权，乃至操纵把持，以权谋私，巧取豪夺，鱼肉百姓。同时，地方长官聘请幕友，必然要增加他们的开支，因为幕友是无官职的佐助人员，朝廷不给予俸禄，其薪俸由聘请他们的地方长官承担。据包世臣称，当时地方长官给予幕友的薪俸，重者及千，轻者半之，加上其他开支，计一县支付给幕友的费用，一年大概在二千五百两左右。而清代“大县之廉，不过千两”，就是县令自己分文不要，其俸禄也不敷开支幕友。为了弥补不足，其唯一方法，就是贪污受贿，对老百姓敲骨吸髓进行掠夺。包世臣本人曾长期充当幕友，十分清楚其中的弊端。故此，他认为要清楚腐败，“裕官财以教廉”，就必须摒弃幕友。依据这一认识，包世臣在《说储上篇第四目录附论》一文中正式提出了“去幕”的主张，并且强调，这是“人情之大原，而王政之急务”[63]。他在此文中还批驳了那种认为“去幕”不利于人才任用的谬论，指出，如果幕友有才，朝廷就应罗而用之，而不应听其“伏佐入幕”；如果无才，而使辅助官吏，治理人民，只能使本已腐败的吏治更加腐败。
就以上包世臣提出的这些清除腐败的建议和措施来看是很有见地的，对于我们今天反腐倡廉仍有积极的借鉴意义。
参考文献：
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[11]包世臣：《答陆曹县书》，《安吴四种》卷27。
[12]包世臣：《赵平湖政书五篇序》，《安吴四种》卷10。
[13]包世臣：《庚辰杂着二》，《安吴四种》卷26 六。
[14]包世臣：《说储上篇序》，《安吴四种》卷7 下。
[15]包世臣：《总目叙》，《安吴四种》卷首。
[16]包世臣：《说储上篇前序》，《安吴四种》卷7 下。
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[18]包世臣：《说学正事宜》，《安吴四种》卷28 上。
[19]包世臣：《留致江西新抚部陈玉生书》，《安吴四种》卷27。
[20]包世臣：《致前四川督部苏公书》，《安吴四种》卷35。
[21][25][26]包世臣：《却寄戴大司寇书》，《安吴四种》卷29。
[22][23]包世臣：《庚辰杂着一》，《安吴四种》卷28 上。
[24]包世臣：《齐民四书·目录序》，《安吴四种》卷25。
[27]包世臣：《读律说下》，《安吴四种》卷31 上。
[28]包世臣：《答族子孟开书》，《安吴四种》卷26。
[29]包世臣：《留致江西新抚部陈玉生书》，《安吴四种》卷27。
[30]包世臣：《却寄陶宫保书》，《安吴四种》卷7。
[31]包世臣：《上吴侍郎书》，《安吴四种》卷29。
[32][34][36]包世臣：《与秦学士书》，《安吴四种》卷4。
[33]包世臣：《筹河刍议》，《安吴四种》卷1。
[35]包世臣：《答陆曹县书》，《安吴四种》卷27。
[37]包世臣：《庚辰杂着一》，《安吴四种》卷28 上。
[38][40]包世臣：《说学政事宜》，《安吴四种》卷28 上。
[39]包世臣：《说课绩事宜》，《安吴四种》卷29 上。
[41]包世臣：《送毕子筠分发浙江知县序》，《安吴四种》卷32。
[42]包世臣：《答姚伯山书》，《安吴四种》卷27。
[43]包世臣：《读亭林遗书》，《安吴四种》卷8。
[44]包世臣：《书饶啸渔文后》，《安吴四种》卷32。
[45]包世臣：《张馆陶墓志铭》，《安吴四种》卷27。
[46]包世臣：《复陆蓬莱书》，《安吴四种》卷27。
[47][49]包世臣：《答陆曹县书》，《安吴四种》卷27。
[48][53]包世臣：《说学政事宜》，《安吴四种》卷28 上。
[50]包世臣：《总目序》，《安吴四种》卷首。
[51]姚柬之：《书安吴书四种后》，《安吴四种》卷36。
[52]包世臣：《与次儿论谳狱第二书》，《安吴四种》卷31下。
[54]包世臣：《为秦易堂侍读条陈白门荒政》，《安吴四种》卷26。
[55][59]包世臣：《庚辰杂着一》，《安吴四种》卷28 上。
[56]包世臣：《上篇第四目附录》，《安吴四种》卷7 下。
[57][58]包世臣：《上篇序目》，《安吴四种》卷7 下。
[60]包世臣：《庚辰杂着一》，《安吴四种》卷28 上。
[61][62]包世臣：《答杨承宣书》，《安吴四种》卷27。
[63]包世臣：《说储上篇第四目录附论》，《安吴四种》卷7 下。