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原文标题：南京国民政府时期县级以下行政区划的变动——以浙江省为例

南京国民政府时期县级以下行政区划的变动
——以浙江省为例
杨焕鹏
【内容提要】 南京国民政府成立后，为确立及加强对基层政治的控制，对基层政治制度进行了一系列的改造，对县级以下行政机构的构建和改革是其基层政治革新的重点所在。由于国家对乡村基层政治控制力的薄弱，南京国民政府时期县以下行政区划变动频繁。这一时期行政变动最为明显地表现为区、乡镇与保甲三者之间地位的确立与性质，以及他们三者之间的互相关系。
【关 键 词】行政区划/区/乡镇/保甲/变动
南京国民政府成立后，为确立及加强对基层政治的控制，对基层政治制度进行了一系列的改造，对县级以下行政机构的构建和改革是其基层政治革新的重点所在。由于国民政府对乡村基层政治控制力的薄弱，这一时期也是县以下行政机构的变动最为频繁的时期。对于国民政府县以下的行政机构的改革与变动，国民政府时期许多政治学家展开了激烈的讨论。① 对于县以下各级机构，学界也做了一些初步的论述，郑起东对近代以来的华北农村社会机构进行了探讨；张群也对抗战时期国统区的新县制下的基层政权建设也进行了论述。② 民国时期县以下机构的设置是民国基层政治建设所在，但由于各地实际情形各异，其在各地的实施大不相同。同时南京国民政府时期中央政权其直辖范围极其有限，仅仅局限于某些省市（苏浙皖沪赣），其对县以下机构的改革的政令也仅仅在这些省市得以实施，故而本文以浙江省为例，结合当时对这一问题的争论，试图对这一问题做进一步的探讨。
一、乡镇地位的确立
1912年国民政府建立后，即着手对县以下行政机构进行改革。短时期内，县以下的行政区划方案更迭频繁，甚至有许多措施还没来得及实施，新的法令便已出台，几乎达到朝令夕改的地步。
根据孙中山对国民政府地方政治制度的设计，南京国民政府决定在地方实行以“县”为中心的自治制度。对于县级以下的自治组织，1928年9月国民政府公布县组织法，决定设置区、村里、闾邻各级。时隔不到一年，1929年6月，国民政府宣布实施县自治法，决定改村里为乡镇，每区以二十至五十乡镇组织为建制。1930年及1932年国民政府公布“市组织法”、“市参议会组织法”及“市参议会选举法”，在市自治组织采区、坊、闾、邻制。上述这些改革与变动引起了当时许多政治学者的批评，他们认为：“自治组织的层次重叠，县以下为区、乡镇、闾邻，市以下为区、坊、闾邻，各为自治组织，各有其权力机关，各为政治上及事业进行上的单位，叠床架屋，职务重复，事权紊乱，责任不明，运用上发生笨重不灵之弊。”[1](P236) 县以下行政层级的增加，必然会使各级行政人员及地方自治人员的增多，一方面会增加国民政府对基层政治控制成本，增加国民政府的负担，另一方面也会造成基层各级机构职权不明，遇权则争，遇责则推，效率低下，这严重阻碍了国民政府对基层的控制。
1932年8月，南京国民政府为了镇压南方中国共产党领导的革命运动，颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始在基层施行保甲连坐的政治制度，不久便推行全国。1934年行政院决定将县以下的自治层级设为三级，所谓三级，即乡镇村、闾、邻三级。在“剿匪”区内，各省停办自治，改办保甲，最初将县以下层级改为三级，即区、保、甲。后来又改县以下的层级为四级，即区、联保、保、甲四级。1935年国民政府逐步把保甲制度推行至全国范围。保甲制度的推行，改变了过去国民党在地方的自治政策，加强了国家对基层的直接控制，保甲制度的推行标明国民党加大了向基层渗透的力度。保甲制度在各地实施的时间前后不一，各地的情形各异，同时在有的地区保甲制度与自治制度混杂在一起。战前国民政府在推行基层保甲制度的过程中，在很大程度上延续原先的做法，将县以下分为四个层级，从而也使县以下行政机构重叠，职权不明，导致国民政府对基层控制不力，有碍政令的推行。国民政府一方面企图以国家的力量来推动县以下基层行政机构的变更，以达到改革基层政治的目的，但另一方面国民政府却无法根本变动中国原有的基层社会政治机构，也无法从根本改变原先由豪绅控制基层的局面。郑振宇指出：“新县制实施以前，县政府辖境辽阔，而下层空虚，不能直接管理人民，遇事不得不假手于地方有力人士，于是在县政府与人民之间，自然产生一种中间势力，对上可以凭藉地方力量干预县政，对下可以凭借政府力量宰制人民。此种势力，一般的名之为豪绅，实则其中不乏地方端正人士，不过即令其是公正的人士，虽能辅助政令的推行，但大都囿于地方观念，而不认识国家，思想保守，对于新的政策，恒不易于接受。”[2](P10) 直到1939年9月国民政府公布县各级组织纲要以后，关于县以下的层级，才有一个定案。县以下只有乡镇一级，原有的保甲变为乡镇内的编制，原有的区署，则变成县政府的辅助机关，这就是后来国民政府在战时及战后极力推行的新县制。国民政府试图通过实施新县制达到使“县以下之区域单位，由散漫的社会组织，一变而为精密的政治组织”。[3](P130) 改变过去那种县以下“各种机关应时设立，有如雨后春笋，政府的组织，因而成为庞大无章，叠床架屋，运转不灵”的现象。[4](P1) 新县制的确立，其最大的贡献在于确立乡镇在县以下行政机构中的政治地位。县为自治单位，为孙中山一贯提倡，但县以下行政机构的政治机构及其他们相应的政治地位如何，国民政府一直没有解决。新县制的确立，规定乡镇为县以下之基本单位，且为法人；保甲，则为乡镇内之构成分子，而不另列一级。这样就使县及区乡镇之性质，均有确切规定，于“事业之推行上，与职权之行使上，自较以前顺利多多了”。[5] 乡镇法人地位的确立可以称为中国政治史上的一大贡献，自此乡镇正式成为中国政治机构中最基层的一级。
新县制确立后，赋县以下基层行政机构以管、教、养、卫之权，这样就使“保甲内之组合分子为家与人，其乡镇以上县以下的一阶段，为外延的上倾的政治组织，乡镇以下家以上的一阶段，为内蕴的下层的社会组织，它秉承我国历史的传统精神，为自治与保甲之纵的机构一元化。”[5] 新县制在全国的推广标志着国民政府对县以下行政机构区划改造的成熟。
新县制对县以下的行政机构的规定，也存在缺陷。当时有的学者就提出：“自治区域划分太呆板，照户数来计算，往往违反地方的自然结合性，与实际情形扦格不入。”[1](P70) 同时由于各地的具体情况不同，对于战时及战后新县制规定下的县以下各级行政区划的实施，各地不尽相同，但总的来说新县制的实施是国民政府对基层行政机构革新的一大成果，它标志着国民政府在制度层面上对基层政治革新已经走向了成熟，对以后基层政治机构的设置产生了深远的影响。
二、区的变动与革新
在整个国民政府时期，县以下行政机构变动革新，以“区”一级的变动最为激烈，引起的争论也最多。区一级是国家对基层社会渗透与控制的重要一环，区是位于最基层行政层级与县之间的中间机构，它的存废往往要视国民政府对基层控制的需要而定，因此区的设置与变更同时也在一个侧面也反映了国民政府对基层控制力的强弱。
按照1929年6月公布的县组织法，各县应按照户口及地方情形分划为若干区，区的本身是一个自治体。县组织法施行不久，便有许多政治学者提出异议，认为区制的存在只是增加了县以下的行政层级机构，在实际运作中阻碍了县以下各级机构的正常运转，弊多利少，应该取消。1934年2月行政院所公布的改进地方自治原则，对此做了这样的规定：县为一级，县以下的乡镇村等自治团体均直接受县政府的指挥监督；在地域、人口、经济、文化等情况特殊之处，均应为特例设区为自治行政区域。这样一来，就改变了过去那种在县以下普遍设区的做法，各地根据自己的实际情况适当设区。1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部公布“剿匪”区内各县区公所组织条例。1934年12月，南昌行营公布“剿匪”区省份各县分区设署办法大纲，均规定各县政府应依据其辖境面积、地形、户口、交通、经济状况、人民习惯划分县属若干区，此时的区，不但各县都应该普遍划分，且由自治体转为行政体。[6](P155) 在“剿匪”区普遍设区，可以增加国民政府对基层控制，来由区直接指挥各“保甲”对抗中国共产党在乡村领导的革命运动。
区的设置引起了学者们及国民政府内部的争论与探讨，有学者认为必须废除区制，他们认为：“区公所与乡镇公所之职务……完全相同，是区之一级，设于乡镇闾邻之上，既觉空洞，而且流弊甚多，似不若废除，以节靡费，而免滞碍。”[7](P214) 但也有许多人认为区一级在县以下行政机构中的地位极其优越，必须加强：“区长上承县长之命，下察保甲的工作，其地位当然很重要。”[8](P164) 同时他们要求充实区署，提高区长的职权：“提高区长职权，区长对县长绝对负责，全权处理该区内之一切行政事务；增加工作人员；慎审保甲长人选；区设副区长，以军事人材充当，平时管壮丁训练，战时指挥作战。”[9](P6) 海宁县政府也认为：区所属为县以下组织之基层，于推进自治有重要的推动作用。[10](M2－20－18) 客观上讲上述两种都是针对区公所设置后出现的问题及体现的效能有感而发，由于各地区情形不一，对于区署设置的目标也不一致，因此学者对区制的存废观点存在很大的差异。
浙江战前公布的《整理保甲计划大纲》对区与乡镇之间的关系做出了以下规定：县及县以下则为县、区、保、甲四级行政组织；凡区以下皆为官治机关，先谋自卫完成，再作自治之推进；乡镇公所仍继续存在，其性质权责，在集中力量完成保甲时期内，仅限于代行联保主任职务；现行之乡镇公所组织，就其地位而言，以只类似首席保长，并非保甲制度上之另一法定层级。[11] 战前在推行保甲制度的过程中，浙江省政府大力加强区的地位，而相对的则削弱了基本上同区相重合的乡镇的地位，把乡镇的地位相对虚化。究其原因，就在保甲制度实行后，浙江省政府在基层逐步改变将地方“自治”纳入“官治”的轨道，以加强对基层的控制，把原先自治的乡镇地位弱化，而强化区署的权力，以加强官治的力量。
抗战的爆发，人民对宪政的呼声的高涨，使国民政府不得不对其基层行政层级做出变更。1939年9月国民政府公布县各级组织纲要，开始实施新县制，在地方上实施以“县”及以“乡镇”为法人的自治，乡镇地位的确立及提高与区的设置相互冲突，因而国民政府在基层实施“乡镇”自治的同时不得不对“区”做出了变动，以适应新县制的实施。国民政府规定在县以下取消分区，以加强乡镇的地位，只有县的面积过大或有特殊情形者，可以分区设署，并且只是县政府的辅助机关。新县制对区的规定与设置，实际受蒋介石的虚区实乡镇思想的指导，“总裁主张区为虚级，充实乡镇组织，并以之为自治团体，使官治与民治协作”。[12](P87)
总而言之，关于区的建制，在民国时期主要经过了多次的变迁，同时由于各地的情形各异，对于区的划分及功能也不尽一致。就分区而言，有时规定必须分区，有时规定可以分区，也可以不分区。就区的性质说，有时是自治体，有时是行政体，有时候是政府的辅助机关，而不是县以下的一级。就机关的名称说，有时称作区公所，有时称作区署。
《县各级组织纲要》的公布及国民政府新县制的实施，标志着国民政府“区”一级行政区划在法律地位中的最终形成。此时的区的设置并不是基层正式的行政层级，分区为特殊县份根据自己的情形而采取的一种特殊措施，它是县政府的派出机构，不具有独立的法人资格，区署的设置也只是政府的一种辅助机关，各县政府根据各地的情形而随时可加以添设或裁撤。此时的区署可分为两类，区分为两类：一为不设署之区，一为设署之区。在第一类中，不设固定机关，而由县府派员指导。县政府对区派员还有定期与临时之分，同时根据实际需要也可委派本区的乡镇机关代为就近主持。而第二类之中，均设有正式公署，作为县政府及基层两者之间的承转机关。
县各级组织纲要实施后，关于区一级地方行政区划的存废，当时的政治学者及各级政府对此展开了更为激烈的争论。对于区一级的存废的争论为国民政府新县制实施后，为县以下行政区划争论最为激烈，最具有代表性，也最具有典型意义。
对于区的废除，在战时及战后得到了大多数学者的拥护，其中最为着名的，理由最为充分且具有代表性的为萧文哲，综括他的观点主要有以下四点：（1）区的设置与乡镇相重合，二者相互冲突，区的存在增加了县政府管理基层的难度。（2）战时财政困难，经费不足，废除区制可节省大量的经费人才，以充实乡镇保甲基层，便于基层政治建设。（3）分区设署，为县政府因时因地制宜的临时办法，并非经常固定的地方行政层级，它的存在必然会导致基层行政层级的混乱。（4）区署本身为一种承转机构，县政府责成区署所办之事，区署往往推委于乡镇或联保，而在实际政治运作中起不到什么作用。[12](P89－90) 萧氏的这些观点代表了当时主张废区的学者的看法，它一方面针对了以往设区给基层政治带来的负面影响，而另一方面也对区的设置会新县制实施带来的种种后果进行了预测，这些观点无疑在以后的实际操作中证明了其正确性。在浙江兰溪主持县政建设的胡次威也以一线的经验对区、乡镇两个县以下行政区划给基层地方行政长官带来的不便及实际上的不可操作性，进行了批评，他认为：“将区公所或区署改为县以下乡镇或联保以上的一级，我总觉得县以下的层级越多，不但没有法子能够使每一层级都得到充实，并且足以影响行政的效率。”[6](P162) 对此他认为不必进行分区，应当讲他的见解得益于他的实际操作经验，具有一定的现实性。
但也有学者认为对区署的存废，应当视当地的实际情况而宜，不宜朝令夕改，对基层变化过于频繁，以致无法实际操作：“区署为县政府分支机关，代行县政府督导职务，分区设署应察酌地方情形审慎周详，不宜失之过大过小，不宜出之骤设骤废，本省各县设区因格于‘纲要’规定，鲜能切合地方环境，展其功效，已改之区署，多有因陋就简，难负任务，且少数县份并对区署兴废，骤决骤行，失之粗率，均宜予以改进。”[13](P151) 这些学者的言论主要针对的是南京国民政府对基层政治行政机构的变动过于频繁，同时也不注意根据实际情形因时因地制宜，不具有实际操作性，行政机构的改革过快往往会给地方基层政治带来混乱，不利于基层政治的稳定，从这一方面上讲这种观点也有一定的道理。
1940年4月30日国民政府对区做出了进一步的规定，以便于进行实际操作：（1）区的划分，以十五乡镇至三十乡镇为原则。（2）区设区署，作为县政府的辅助机关，代表县政府督促区内各乡镇行政及自治事务。（3）区署设区长一人，由县政府于训练合格人员中委任，区署设指导员二至五人，分掌民政、财政、建设、教育、军事等事项，由区长从训练合格人员中选任，呈请县政府委派。（4）区设建设委员会，作为区内乡村建设研究设计机构。（5）在未设区署之区，由县政府派员指导。[6](P159) 1941年浙江省全省行政会议也对区一级的设置提出了改进意见，要求各县将设置区及区署的理由以及经费概算，送民政厅核查，由民政厅决定是否予以设置。[14](旧C1－1－15) 尽管国民政府及浙江省政府对于分区设署做出了种种规定及改善办法，但在实际操作中由于各地实地情形不一，加上抗战爆发的影响，县及县以下对于区制主要有以下三种情况：未置区者；继续推行区者；废区署改设督导员制度者。值得注意的是区在新县制实施前设置区公所，在新县制实施后则改设区署。两者之间的区别为：一、区署是行政机关，区公所是自治机关。二、区署是有警察权的，区公所是没有警察权的。[15]
区一级是国民政府时期县以下地方行政区划争论的焦点，它实际上是国民政府关于如何有效地向县以下基层进行渗透与控制的讨论。国家权力向基层下延，为有效地控制基层，总是不断调适自己的政策，以便于找到一种向基层渗透的最为有效的控制方式，区制的设置、废除及其变更便是国家这种政策的集中体现。

三、乡镇保甲的变动
1929年6月，国民政府宣布实施县自治法，决定改村里为乡镇，每区以20－50乡镇组织为建制。乡镇开始成为国民政府县以下的一级行政区划。乡镇的设置是国民政府县以下行政机构的重大改革，影响深远。
区与乡镇位置上的重合，为地方政府的实际操作带来困难。当时有学者也指出：“县以下有‘区’之存在，‘乡镇’与县之间即很难取得直接的联系，且因‘区’的组织性与形态，大致与‘乡镇’相仿。在此情况下，‘乡镇’公民即与‘区’公民，乡镇的财政收入，即常与区财政收入，不能绝对划分，而乡镇与区之业务及职权，亦往往无法予以分割。其结果，凡事务之轻而易举者，辄为区越俎代庖，其非乡镇之人力财力所能胜任者，反委之于乡镇，至分区设署办公以后，区署事权扩大，乡镇除奉行其命令以外，其本身几毫不能有所作为。”[16](P441) 区与乡镇的并存给县级以下基层政治机构的设置带来了混乱，两者位级及职权相重合，也影响了基层行政效率的发挥，因而各地往往根据自己的实际情形而对“区”及“乡镇”两级根据自己的实际需要而加以取舍或给予虚实轻重之别。
从浙江实施的情况来看，自从确定废除闾邻制，改办保甲以后，浙江省颁布保甲章程及修正章程中，完全没有涉及乡镇，似乎已不承认乡镇之存在。以后保甲编组完成，省政府颁布了办理保甲补充办法，这才略提到乡镇，但组织和职权，也未明白规定。可见战前浙江省推行保甲制度过程中乡镇处于辅助地位，其法律地位没有给予确定，各级政府在实际操作中往往把乡镇作为一种区署的补助机构。
1939年国民政府颁布县各级组织纲要，确定了县与乡镇自治法人地位，同时废除区一级的行政地位，乡镇一级的法律地位才得以正式确认。国民政府新县制的实施标志着区法律地位的减弱，乡镇法人地位的正式确立，乡镇才正式成为县以下最基本的行政机构。
1939年新县制实施以后，国民政府开始着手充实乡镇，扩大乡镇职权。对于乡镇一级的改革措施主要有以下几点：（1）废除区署，取消联保，一律改为乡镇，直接隶属于县。（2）乡镇之决议机关为乡镇民代表大会。（3）乡镇的执行机关为乡镇公所。（4）乡镇的监督机关在同级为乡镇民代表与乡镇监察委员会。（5）乡镇经费除以现有乡镇公所或联保办公处经费及废除着经费移充外，由县政府统收统支。同时扩大乡镇编制，进行了合并乡镇运动。[12](P101－103) 这一改革的主要指导思想是：“行政系统的简单，为发挥行政效率的要件，机构层次愈多，政令推行的力量愈是薄弱，因政令的发动，经过转折愈多，则力量必愈减低。”[1](P218) 新县制的实施，使乡镇成为县以下的基层单一的层级机构，这样就使县以下的层级机构减少，可以使县政府直接对乡镇加以控制与监督，强化对基层的直接控制，从这一点讲新县制的实施标志着国家对基层政治控制的加强。
新县制实施以后，浙江省规定：“联保改为乡镇，而保甲则归并在乡镇编制之内，转为乡镇组织的细胞，遂不多自成一地方单位。”[17](P24) 开始裁并区署，撤消联保，调整乡镇，扩大乡镇职权，并且把乡镇划分为甲、乙、丙、丁四种，便于管理与控制。我们以海宁县为例，来看一下这种制度的划分。
国民政府根据各地具体情形，因地制宜划分乡镇的做法，试图改变过去那种“乡镇以上是官治行政，乡镇以下为保甲行政，上下权力均较中级为大，而乡镇又根本失其自治团体之行政，结果是使乡镇自治渐处于空虚之境地”的状况。[18](P13) 尽管还存在着缺陷，但这是现代基层政治制度的雏形，对后来基层政治制度产生了重大的影响，标志着中国现代基层政治制度的形成。
1932年8月，南京国民政府为了镇压南方中国共产党领导的革命运动，颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，开始在基层施行保甲连坐的政治制度，不久便推行全国。在新县制实施以前，保及甲各为县行政区划的一级。1938年以后，国民政府颁布县各级组织纲要规定保甲为乡镇内之构成分子，而不另列一级，这样的规划使县以下行政机构只有乡镇一级。
战时蒋介石由提出了县以下各级行政机构虚实相间的设想，实级者重在执行，虚级重在辅导，“在将县以下各级，相间的形成虚实互用的关系，例如县的一级为实级，其下区的一级为虚级，（即重在辅导不在执行之意），区以下乡镇一级，为实级，保又为虚级，而甲的一级则为一切实际工作的基层，故不为实级。”[18](P1) 在这样行政区划下，保的职权得到削弱，国民政府试图达到：“将现在保长所任之工作下移于甲长，其民众组训及保甲规约中之重要任务，则上移于乡镇，虚实相间，方为合理。”[14](旧C1－1－15) 蒋介石提出这样一种设想其根本原因就在于解决乡镇与区两者之间的矛盾，但它对于乡镇以下之保甲的虚实的规定引起了讨论。
把保设为虚级的规定，与中国的具体实际情况不符，也与中国历史上传统的保甲制度相违背，在实际上不宜操作。有的学者认为将保定为虚级与国民政府在基层借保甲推行自治的方针相冲突，“保为虚级，不能善用保的优越性来扶植民治，甲为实级，只重在执行政令，扩张官治。”[18](P110) 从实际运作来看，以保为虚级的规定在浙江省实施时受到了各级政府的抵制。浙江省临时参议会认为保作为虚级不合浙江省情，其理由主要有以下几点：（1）保如为虚级，保长可以推卸责任。（2）人民对保长信仰较深，对甲长信仰较浅。（3）甲长人选困难，不能担负重责。（4）现在各地甲长，大多数不负责任。（5）凡聚族而居之村落，保长多为一族之首，其处理该地事务，比甲长力量为大。（6）一般甲长较保长为贫，如顾及生计，不宜担任重要任务。（7）乡镇工作之推动，由保长而下，逐级节制，较有成效。（8）保为乡镇保甲之重心，这为实际操作中所证明。（9）保设保民大会，为基层民意机关之所在。[14](旧C1－1－15) 浙江省政府及参议会极力主张在基层以保为实级，可以使基层各政治机构得以正常运转，使政令有效地得以实施，也便于强化国家对基层的控制，有效地控制基层民众。
浙江省许多地方行政长官对蒋介石县以下行政机构的虚实相间的机构做出了修改，如浙江兰溪县县长胡次威在实际中运作中将虚实相间的机构改为：县以下之行政机构，以联保为中心，“是即联保为实，区署为虚，此与省以下之行政机构，以县为重心，即县府为实，专署为虚者正复相同，区署之与联保虽虚实有别，然职有专司，未可偏废，如保甲基层组织，臻于健全，更将透过联保而径及于保，径及于甲，必于是则上下召集情愫始通，保甲制度之运用亦由是而臻于完成焉。”[21](P5) 这种做法是根据兰溪实验县的具体实际情形而为，因而具有很强的针对性，在实际操作中更具有灵活性。从整个浙江省来说，县以下行政机构的设置是这样的：户甲保各为一级，保之上为乡镇，乡镇之上或设公所或径属于县，保与乡镇之间并得设置联保。[12](P120) 从浙江来看保作为虚级的设置在实际上并未行得通，保在基层政治中的地位在新县制实施后不仅没有受到削弱，反而得到了加强，蒋之虚实级相间的理论在实际操作中受到抵制，宣告失败。
保之虚实级的构想是国民政府试图有效地对基层政治进行渗透与控制的一种尝试，它的出发点是为了调和县级以下各政治机构之间地位及职权相互重合的现象，以使各级政治机构的效能得以充分发挥，以强化国家对基层的控制。但这一构想由于与中国历史传统及中国基层的实际情形相差太远，也与国民政府新县制的精神相违背，在实际中难以进行操作，它遭到了各级地方政府的抵制与反对，不是对其形式发生改变就是在各级政治机构运作中采取取消虚实级的做法。

四、结论
南京国民政府时期对县以下基层行政区划的设置与变动，从另一个侧面反映了国家政权向基层政治的渗透的过程。国家向基层政治的渗透与控制是一个极其复杂而又漫长的过程，国民政府为了更好地完成这一过程，不得不时时刻刻调适自己的政策来适应中国基层政治的实际。
南京国民政府时期县以下行政区划变动频繁，一方面反映了由于受中国传统的政治机构的影响，国家政权向基层下延的艰巨性，另一方面也反映了国民政府时期国家政权对基层政治控制的软弱性。国家不断调适自己政策，固然是为了与具体实际相适应，做到因地制宜，但国民政府这样频繁地变动甚至推翻自己在基层的行政区划，也是其对基层的控制力薄弱所致。
注释：
① 如陈柏心，萧文哲，毛独时，李宗黄等在关于县制实施问题讨论的文章与着述当中都曾提到，且展开了激烈的讨论。
② 参见郑起东：《转型期的华北农村社会》，上海书店出版社，2004年版；张群：《抗日时期广东国统区新县制下乡镇基层政权建设》，《广东史志》，2002年3期。
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【专题名称】中国现代史
【专 题 号】K4
【复印期号】2008年12期
【原文出处】《东方论坛》(青岛)2008年3期第118～124页
【作者简介】杨焕鹏，鲁东大学历史与社会学院。（烟台 264025）
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