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原文标题：高王凌：乾隆初年政府职能扩展的几个例证

内容提要：世界历史在18世纪出现了罕见的“共时现象”，其中最明显的就是政府职能的扩展。但在中国，相比之下这段历史却不太为人注意。本文力图展示乾隆初年清代政府在劝农、兴修水利和开矿几个方面的所作所为。如果说，在18世纪的西欧，政府职能扩展已属于一种“现代现象”，那么我们又应如何看待中国的这段历史?
18世纪是世界历史的分水岭，法国学者布罗代尔说，世界历史上出现了罕见的“共时现象”。（ [法〕布罗代尔:《15一18世纪的物质文明、经济和资本主义》第一卷，三联书店，1992年。）在18世纪，中国与西欧国家“共时”最明显的特征就是政府职权的加强。在西欧，它与工业革命相伴随，已是不争的史实。在中国，人们多注意到中央集权和专制主义的加强。不管存在怎样的争议，它与我们的论点或不相悖，而仅仅是提问的角度不同。为此，本文拟从劝农、兴修水利和开矿几个方面，对乾隆初年中国政府职能的扩展予以说明。
一、劝农
关于劝农，古今历史上时有争议。清代初年，王夫之曾在《读<通鉴>论》中谈及北魏皇帝叫州县父母官下基层劝农民种这种那，只会对正常的农业生产起到干扰的作用。这是因为，“若农，则无不志于得粟者也。其顽者，既劝之而固不加勤”;“上之谋之，不如其自谋”，因此“劝农”反而导致“伤农”（ 黄波:《“三农”问题中的“王夫之定律”》，《南方周末》2003年6月26日。作者又说:我们所耳闻目睹的现代“劝农篇，.还少吗?农民他会不知道应该把地种好?会不知道什么土地适宜种植什么?重温“王夫之定律”，具有强烈的现实意义。）。
乾隆五年(1740)十一月，署贵州布政使陈德荣奏请劝农诸事:一，水田宜劝修渠堰;二，山土宜广行垦辟，增种杂粮;三，树木宜多行栽种;四，蚕桑(山蚕)宜劝民兴举;五，劝民种棉织布;六，工本宜酌量借给。但刑部左侍郎张照却提出不同意见，称:臣前目睹黔省形势(当任抚定苗疆大臣时)，觉与所提不合。如兴修水利一条，黔地古谚有“天无三日晴，地无三尺平”，黔省自平溪、清浪以下，无地非山，间有四山不相连接，旷而且平，若四五里，即建县治，若只一里半里，即是村镇，无隙可耕。若田则多在山上，何处可以开渠?然山田无水百谷亦生者，以常有雨。是不特无地可以修渠，亦无所用修渠也。又如添种杂粮，岂不甚利?但承平八十余年，岂至今尚不知种植?则其天时地利，必有异于他省者，虽加劝导，窃恐徒滋扰累。
张照的意见与王夫之所批评的可谓相当接近。而大学士九卿虽不大同意他的意见，却也认为黔省无蚕桑木棉之利者，“似不尽由民愚妇惰”，而另有其具体原因（《清高宗实录》卷一三O，乾隆五年十一月壬申。）。
对此两议具奏，高宗皇帝只好征求当地大吏的意见。乾隆六年(1741)七月，继任署贵州总督张广测复奏:黔省“各属田亩，导泉引水，备极人劳;其未开之田，多因泉源远隔，无力疏引”。不仅有渠可开，而且开之有益。因此，“自官为督劝后，各属请借工本开修水田”。此外，自劝民养蚕(山蚕)以来，已经试有成效”（ 《清高宗实录》卷一四七，乾隆六年七月丁亥。）。
乾隆七年(1742)六月，陈德荣又奏:贵阳(府)贵筑、开州、(遵义府)仁怀、(镇远府)施秉、(义兴府)普安、安南、(安顺府)镇宁、(都匀府)荔波、(平越府)余庆等府州县之各堡坪，皆可引水垦田，四五千亩不等。现亲履查勘，给本兴工。又，今年饲养山蚕，亦已结茧。（《清高宗实录》卷一七二，乾隆七年六月;乾隆二年清廷申伤地方有司扩大职责，全面关心“百姓稼稿’.并训州县知事亲行经理，巡历乡村(《高宗实录》卷四七，乾隆二年七月癸卯谕)。从贵州的例子可以看出，在这一指示之下，一个省级的官员可能亲自巡视了多少地方。）
在地方官府劝农的例证中，最着名的可能就是贵州遵义的山蚕业了。在土地大量开垦的情况下，推广新的适宜产品暨优势项目，是18世纪清代政府劝农策的要点。乾隆三年(1735)，陈玉璧任知府，“日夕思所以利民”。巡历乡村时，发现当地多懈，即家乡山东“青、莱间树”，因此打算引进山蚕，“以富吾民”。清代地方官员多出身田间，对农业生产知识有较多的了解，这是通过官员劝农的一个先决条件。由此才可能产生其第一层作用，即引入新的生产项目。山蚕的推广大多与山东籍的官员有关，刘统勋之父刘菜曾在陕西宁羌推广山蚕，即是一例。在棉业的推广中也有类似的现象。因为大量的官员都来自东部多种经营发达地区，而西部省份恰恰此类生产较为薄弱。因此就决定了政府劝农的重点必然会落实在内地欠发展的地带，且不难作出突出的成绩。长期实行的回避本籍的流官制度，以及官员的任职期较短，又在全国范围内造成了一种地方官员的经常性流动状况。就作物的推广来说，移民曾发挥不可忽视的作用，但移民流动多有一定方向，不像流官通达四方，且又挟有官府势力，推广较易。所谓“开先须人”，在相对落后的广大地区，政府官员所起的作用是不可抹灭的。
在确定了山蚕这一新的开发项目之后，首先要做的，就是遣人赴山东购买蚕种、雇请蚕师。随后几经波折，往返再三，方取回蚕种。于是遣蚕师、织师数人，分教四乡。“事事亲酌之，白其利病”，终于使遵义成为贵州最富饶的地区（见道光《遵义府志》卷一六。）。由此可见，提供初步信息之后，引进基本原料及生产方法是官府劝农的第二层作用。在清代，政府与千百万的个体小农之间，缺乏严密的中层组织，对于一件新事物的推广，可能就显得效率较低、传布较慢，难以突破家族或小地域范围的界限。看起来，总不若官府有组织行动那样雷厉风行、快捷有力。如遵义在取得蚕种后，立即就能组织四乡学习、推广。
官府行为的又一个优势，是享有财政上的支持，而这是不计收益，甚至是不需还本和无息可计的。例如购种、运送、雇募匠师、置办器械、设立场所，在在需要花销。个体小农缺乏资本，“是无担石粮者，安肯出中人产而谋此未见之利”（ 刘祖宪:《橡茧图说记》，咸丰《安顺府志》卷四九。详见彭泽益:《中国近代手工业史资料》第1卷，页206一207，中华书局，1962年。）？在这方面，民间私人组织也许可以起到若干作用，但是怎样才能成功集资和收回投资，并使这些资金(既然作为投资)有利可图?雍正以来，清廷决定“火耗归公”，其中专门划出一部分作为地方公费，以推行有益的地方公益和经济事业。因此到乾隆初年，各地就有一定的财力进行地方建设。这恐怕也是乾隆年间政府劝农较为集中而有成效的原因之官府劝农的另一作用，是可以弥补市场的不足，特别是在那些欠发展地区。例如遵义织布以东乡为盛，其他各乡仅能纺线，“非妇女有巧拙之殊，以场市无相资之便也”（ 道光《遵义府志》卷一七，前揭《中国近代手工业史资料》第1卷页2460）。因此政府也可于必要时，为产品提供保护或维护一定的销路。如陕西推广蚕桑，有种桑未养蚕者，给价收买，养蚕得茧不能缥丝者，“亦许卖给于官”。所需政府资助，“纵初行无甚利息，所亏亦甚有限，身任地方，定能不吝些须，加意率作，以为小民开衣食之源”（ 陈宏谋:《劝种桑树檄》、《倡种桑树檄》，《皇朝经世文编》卷三七。）。
总之，政府于劝农一事，可以依赖其组织与财政力量，进行较为直接而有力的行动。因而易于构成一个有吸引力的选择方案。具体说来，即从新生产项目的选择引进(包括购入所需原料)、生产方法的传授(包括初级和加工生产、请匠师、设官局以及组织各乡学习)、某些资金的提供(从直接投资到提供借贷)，以及销路的保障(如选择期间的包销等)，都可程度不等地插手其中。对于一个特定的生产项目来说，这样的政府就像一个大的生产组织者和经营者，作用于一定的区域范围，或不同的生产项目。处身其间的农民就像是一个个单纯的生产者，产前产后的许多“工序”多由政府包揽负责。在某一时期和若干地区之内，政府在经济事务方面干预之深，可以说是空前的。
还应指出，清人发展经济的目标，并不在于自利，如圣祖核查人丁时说:“肤故欲知人丁之实数，不在加征钱粮也。’，世宗说，开垦一事“要以百姓作利为念，钱粮起科皆末节也”。（ 康熙五十一年二月圣祖谕(《清圣祖实录》卷二四九);雍正二年闰四月世宗朱批(署广西巡抚韩良辅奏，中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》第2册页947)。）清代政府劝农除少数例外，基本上没有强制性的推行，而是“因民之所利而利之”，因地制宜、发展商品性经营，最终导致了有清一代农村多种经营的大发展。
二、农田水利
乾隆初年中国遇到了18世纪最大的灾害，继乾隆七年(1742)江淮大水之后，乾隆八年直隶大旱。国家贩恤灾民，于江南动用上千万石(两)，直隶复数百万。为此，乾隆九年五月御史柴潮生奏:今“天下何无备之甚也”，平日卤莽薄收，一有急，则待娠济为活计。查受灾之河间、天津二府，经流之大河三(卫河、溥沱、漳河)，支河二十有五，蓄水之淀泊三十有一，蓄水之渠三，受水之沽六。是水道之多，莫如此二处，山东、散辅之水，皆委输于稼海，奔汇于直沽。若蓄泄有方，即逢旱岁，灌溉之功，可救一半;即不然，而平日之蓄积，亦可撑持数月。臣窃以为，与其徒费之于贩恤，不如大发努金，将哉辅水利，尽行经理。一举两得，转败为功。
柴潮生又举前人的成功例子说:汉于狐奴开稻田八千顷，今之昌平也;北齐修督亢破溉田百余万亩，今之琢州也;宋于雄、郸、霸州一带，兴堰六百里灌田，今东、西二淀，即其塘栋;明于天津开水田二千亩，亩收四五石;国朝李光地请兴河间水田;上年直督高斌请开永定河灌田，众情欣悦。又闻石景山有修姓庄头引浑河水灌田，比常农亩收数倍;播县富民自行凿井灌田，愈逢旱岁，其利益饶;现在霸州知州朱一蜚，于二三月间曾劝民开井二千余口，今颇赖之，“则水利之可兴也决矣”!
然而为什么以前怡亲王与大学士朱轼经理直隶水田“垂成而坐废”呢?柴潮生以为，这是因为“强之为水田”，而非“兴水利”，其教训不难汲取。因此他建议遣大臣资努金数十万两，经理徽辅水利，河旁开沟，建立水门，递相灌注。旱则引水入沟以溉田，潦则放闸归河以泄水。离水较远之处，每田一顷掘井一口，十顷掘大塘一口。受贩之民，按地分段，就工给值。非以费财，实乃阜财。天灾国家代有，荒政未有百全。何如掷百万于水滨，而立收国富民安之效?是谓无弊之贩恤，不竭之常平，无形之努藏。他最后说:“今生齿日繁，民食渐细，苟舍此不为经理，其余皆为末节。”臣愚以为，尽兴西北之水田，事体至大，请先就直隶为端，行之有效，次第举行（《清高宗实录》卷二一六，乾隆九年五月乙酉;《清史稿》卷三O六，页10535一10539，《柴潮生传》，中华书局，1977年。）。
柴潮生所提到的开井，先经顺天府尹蒋炳奏请，高宗谕:不知如何举行方为妥协?可否试行于天津、河间?或调曾在陕西凿井的崔纪董率办理?寻奏，保定府属已开成土井二万二千余口。一井所费，不过需银一二两。民间俱各踊跃从事。（《清高宗实录》卷二一一，乾隆九年二月丙寅。崔纪，原任陕西巡抚，乾隆初年曾倡导开井，旋因“务期速效’，强迫民人，遭致批评。）
此外还有其他一些建议，如直隶总督高斌奏:桑乾河为永定河上游，绵长八百余里，多开渠道，可以灌溉。前经居民捐地开浚未成，呈请借努兴工。曾遣员查勘，事属可行，应将桑乾河南北两岸各开一渠。其上游之浑源河，亦可开渠灌田。九年春融后委员承修，其后又加修理，桑乾河开渠四十六里”（《清高宗实录》卷二O五，乾隆八年十一月乙巳;《清高宗实录》卷二三九，乾隆九年四月己巳。）
当时不仅哉辅水利，其他一些向来属于民修的水利工程，也都由官府接手，动努办理，或借予资本(如社仓谷等)。如广东广州府、肇庆府的围基，安徽的阪塘，等等（广东围基向来原系民修，后经鄂弥达奏请，改为官修，百姓遂以为无与己事，一切委之于官，因终非长策，复令围民自行修补，见《清高宗实录》卷一七三，乾隆七年八月庚戌，《清高宗实录》卷一八三，乾隆八年正月甲申;安徽破塘，见《清高宗实录》卷二五九，乾隆十一年二月;即令各省城垣工程，也都曾规定不论大小，“统令动项修补.，《清高宗实录》卷二六O，乾隆十一年三月戊辰;其后这些政策多被重新检讨。），更不用说各项河工了。
乾隆九年(1744)五月下旬，大学士鄂尔泰等会同九卿议复，柴潮生请于直隶兴修水利，诚非凿空无据之说，必使全省之地形水道，脉络贯通，决非旦夕所能奏效;若如该御史所奏，逮遣大臣责努，前往开浚，将现在之贩民，派令就工给值，诚恐仓卒。得旨:“依议。俄辅兴水利，乃地方第一要务。”命曾任直隶总督、布政使的协办大学士吏部尚书刘于义前往保定，会同总督高斌详议经理（《清高宗实录》卷二一七，乾隆九年五月壬寅。）。
九月，直隶总督高斌奏，尊旨查勘水利，伏以(白洋淀)东、西二淀，诸水会聚，容勘毕详筹奏闻。得旨:“是。悉心详酌，成此永久有益之举。（《清高宗实录》卷二二五，乾隆九年九月。）
十二月，协办大学士刘于义奏奉旨查办直隶水利事宜，履勘各属，现在应办俊忙牛河，开白沟河支河等，及营治稻田(六百六十余顷)。以上应办各工约估需银四十七万两，请拨银五十万两，春融次第兴工。得旨:“依议速行。”是为初次工程，其后还有二次、三次工程。（《清高宗实录》卷二三O，乾隆九年十二月丙午;《清史稿》卷三O七，页10551一10552，《刘于义传》;直到乾隆十一年，刘于义(署直隶河道总督)仍请于天津府，“官为穿井，分给于民”，《清高宗实录》卷二六一，乾隆十一年三月己丑。）
至乾隆十二年(1747)，据报，顺天、保定、河间、天津、顺德、广平、大名、赵州等处各工俱已完成，前后共用银七十余万两口。（《清高宗实录》卷二八九，乾隆十二年四月丁亥。）
不管18世纪直隶水利工程最终进展如何，它都构成了有关方面在“前现代”的最大一次努力，足以引起我们的高度重视。就其雄心之高、计划之大来说，恐怕只有20世纪才能与之媲美。
三、开矿
开矿更是一个长期以来备受争议的问题。清初矿禁较严，乾隆初年，在各方面新政策提出的同时，也对矿政进行了几次重要的讨论，并对它作出了较大的调整。乾隆八年(1743)，广东布政使托庸奏请开矿，随后两广总督马尔泰议复，称广州等府报出铜铅等矿二百余处，现确查招商试采。
乾隆九年六月，这一提议遭到御史卫廷璞、欧堪善的非议。高宗命军机大臣将卫、欧二折抄寄马尔泰等，“悉心定议，务期妥协无弊”（ 《清高宗实录》卷二一九，乾隆九年六月己巳、辛未）。
七月，户部议复马尔泰等条陈粤东开采矿厂事宜。据奏，广州府所属州县报铜矿十二、铅矿二十二、他矿三，韶州府属报铜矿五、铅矿二十七、他矿三，惠州府属报铜矿十六、铅矿十、他矿五，潮州府属报铜矿六、铅矿七、他矿二十九，肇庆等府报铜矿二、铅矿五、他矿十八(包括金矿九)，各直隶州报矿三十三，全省共铜铅金银等矿场近二百处，请招商试采。议应如所请，奉旨准行”。（《清高宗实录》卷二二O，乾隆九年七月乙酉。）
九月，新任两广总督那苏图奏报到粤，并请训谕。得旨:“两粤开采一事，颇为目下急务。”（《清高宗实录》卷二二五，乾隆九年九月。），十月，总督那苏图、署广东巡抚广州将军策楞具折奏陈，反驳卫廷璞、欧堪善禁矿之议，称:粤省在在需用钱文，鼓铸一事，万难缓待。而铜斤之产于东洋者，江浙等省纷纷购买，尚虑亏缺;其产于滇南者，额解京局，及供应本处与川黔等省鼓铸，岂能源源接济?粤东现有矿厂，弃而不取，非计之得也。“臣等身膺重寄，何敢好大喜功，创此无益之举?”
议者或谓矿厂一开，奸良莫辨，事属可虑。云南、粤西频年开矿，并未滋事。惟在弹压有方，便无意外之虑。或谓聚此数十万工丁，必致米价腾贵，产米地方，远则江楚，近则粤西，皆一帆可达，购邻省之米，养本省之人，有何食贵之虑?
况粤东山多田少，民人苦无耕作之地，与其漂流海外，何如入山佣趁，使俯仰无忧?是开采非特为鼓铸计，兼可为抚养贫民计也。现在报出铜铅各矿，可自广州、肇庆二府起，先行试采，由近至远。（《清高宗实录》卷二二七，乾隆九年十月。）
那苏图、策楞的建议，不久为大学士会同户部批准（《清高宗实录》卷二三一，乾隆九年十二月癸亥。）。随着乾隆初年开放矿禁，中国矿业有了一个很大的发展。统计数字表明，清代矿厂中有50%以上都是在乾隆年间开设的（彭泽益:“各省在采矿厂数.，《中国近代手工业史资料》第1卷，页3900）
矿业的开发是中国经济自身发展的一个产物，在农业生产有着高度增长之后，要想进一步发展经济，只能向工矿业去谋求出路。尽管我们不应夸大矿业在清代国民经济中的作用，或以为它一经政府批准，就能奏功(那不是单一因素就能决定的)。另一方面也应看到，清政府作出的发展矿业的决定，与当时欧洲许多国家相比，在规模上并不逊色。它与农政、粮政诸方面的努力结合在一起，已成为清代“养民”的一个重大措施。
乾隆初年，与明清以来的大多数时期不同，清廷义无反顾地扩展了政府职能，有力地干预和支持了经济发展事务，那些庞大的规划(如直省农田水利)给我们留下了深刻印象:这是那个时期中国曾作出的事吗?
清代政府的有关努力，从中国悠久的文化传统来看，似乎无不具有一定的历史渊源;但另一方面也可以说，它们又是反乎传统之“常”的（例如，针对那种认为工矿业“殊非经常之道”、“焉保其生生不息’的说法，原广东总督鄂弥达曾指出，“铜铅金锡皆地气凝成，此衰彼旺，彼衰此旺，更递开之，实可不医不竭”。见鄂弥达:“请开矿采铸疏”，雍正十二年，《皇朝经世文编补》卷五二《户政》。）。相形之下，在18世纪的西方，如果说政府职能扩展已属于一种“现代现象”，那么我们对中国的这段历史(大多数教科书还称之为“古代”)，又应如何看待?这应是一个值得探讨的问题。