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原文标题：1931年江淮水灾工赈机制研究 ——以江苏省为中心

1931年江淮水灾工赈机制研究
——以江苏省为中心
孔祥成
【原文出处】《民国档案》(南京)2008年3期第84～93页
【作者简介】孔祥成，复旦大学历史系博士后。(上海 201620)
【内容提要】 1931年江淮大水损失奇重，对灾民的救济和灾后重建困难重重。工赈作为近代以来有效的灾荒救治模式，在1931年江淮大水灾后重建中得到充分运用和发展。政府接替民间义赈团体成为此次工赈的主角，南京国民政府与地方政府之间建立了既有分工又有合作的双重工赈指挥体系，藉此展开了工赈项目的设计与运营，一方面疏通与合作机制使1931年江淮工赈取得了显着成绩；另一方面，当时的社会经济背景诸因素则制约着工赈机制的良性运转。
【关 键 词】1931年江淮大水/工赈机制/绩效评估
1931年秋，江、淮、汉、运诸水同时泛滥，酿成特大水灾。国民政府除了赶办急赈，还举办工赈。关于工赈的宗旨，“最好能仿效欧美科学方法施赈，庶款不虚糜，而成效易睹也”。① 在国民政府救济水灾委员会（以下简称“国水委”）灾区工作组所拟定的《灾区工作方针》中有着鲜明体现：“灾区工作，以救命为前提，但不以救命为止境，……灾区工作，注重标本兼治，除散放急赈外，实施各项防灾计划，如水利、移垦等，以为根本之救济。”② 《国民政府救济水灾委员会报告书》中亦谓：“本会成立之始，办理救灾事宜，关于治本计划，注重以工代赈。盖政府藉灾民之佣作，以修筑堤防，灾民赖政府之救济，以维持生活。事关实惠，款不虚糜，防患恤灾，一举两得。”说明“国水委”并不简单停留在“消耗性”救济（急赈）上，而且注意到水利设施的建设等“生产性”救济（工赈）。
同时，1931年江淮水灾工赈也是近代以来义赈与官赈势力消长的一个分水岭。政府救灾能力于此得以彰显，《国民政府救济水灾委员会报告书》中谓：“吾国历来办理赈济事业，多属私人团体。此次灾患遍及东南数省，损失之巨，流亡之多，万非私人机关所能集事。政府有鉴于此，是以设立本会，负责办理救济灾民，及灾区善后事宜。忆在设立之初，即经决定将扬子江及淮运两流域各堤坝修葺改筑，两者并施，所有工役悉用灾民为充，隐寓以工代赈之意。”对于这种角色的让渡，华洋义赈会在其宗旨中也明确宣称：“在救灾、防灾两方面，主要责任仍由政府及地方当局负担，本会则处于襄助地位……欲引起当地政府及人民踊跃参加与负责之决心。”③ 本文即通过对工赈的组织管理体系、项目运行、利益格局、取得绩效四方面的考察，来分析1931年江淮大水工赈机制的框架、特点及其借鉴意义。
一、组织与管理机制
工赈作为一项系统工程，首先需要制度上的建构，制定缜密的组织规程，严格按照制度进行运作，以便整合各方关系，明确责任人的权责，疏通工赈的运营流程。江苏省工赈管理机关主要分为两个系统：一是江苏省地方工赈组织——江苏省工赈委员会；另一系统是“国水委”下设的工赈处及赈区工赈局等中央直属机构。
在地方上，设立工赈委员会统一指挥，将全省划分为不同的几个工赈区，具体负责管理灾民的招募、居住、安置等。江苏省工赈委员会的组织，由省政府、民政厅、财政厅、建设厅厅长为当然委员，省党部代表一人及专家三人为聘任委员，以建设厅厅长为主任委员。下设四组分掌事务：经济组掌工赈款项之筹措支配；水利组掌全省水利之设计；工程组掌一切工程之实施；总务组掌一切不属各组事项。每组设主任一人，由委员会就各厅主管各该项事务富有学识经验之职员调充之。委员会各组事务员调用各厅职员助理，必要时酌用雇员。为方便办赈起见，于工程实施地点设立工赈分会。工赈委员会组织规程的制定、修改与施行的最高法定机关为江苏省政府委员会。
国家系统的工赈组织。1931年“国水委”灾区工作组设置了工赈处，以席德炯为处长，主持工作，并聘美人史笃培（扬子江水道整理委员会测量总工程师）及李仪祉（陕西省政府委员兼建设厅长）两水利专家赞助工作。为了便于管理及施工，又在工赈处之下设各区工赈局，共分为18区工赈局。其中，苏省设立了四区工赈局。工赈局一般针对较大的工程，且“视地方确有完成工程一部分力量而患工款不足，经本会核准补助施工者”，由国家统筹办理，派驻地方。其性质“系属慈善性质，通用当地灾民以工代赈征工为原则，以发给工款为补助”。④
在中央与地方赈务组织之间，权责划分比较明确。“国水委”灾区工作组工赈范围规定：“（1）查此次洪水之后，官民堤防溃决冲刷所在皆是，若欲一一修复培垫，人力财力势所难能，本会工赈自应分别堤之官、私，工之缓急，择要举办，以应急为主旨。（2）本此意旨本组就现有财力以及工程需要斟酌权衡，分配粮米款项，会同工程所在之省政府及主管机关，召集灾民，分段施工，量工给赈，不敷工款，应由地方筹措接济。（3）工巨款绌，不敷必巨，实在意中。拟再呈请国府加筹赈款，如获邀准，即可减轻地方负担。”⑤ 上述规定，已明确了工赈是在中央政府的职权范围之内，直接由“国水委”灾区工作组筹办，为国家社会行政行为，其经费来源也应主要是由国家财政拨款；同时，由于工程涉及到地方政府的责任和当地人民的切身利益，地方当局应积极配合，组织人力及赈务机构，并对缺额的资金进行补充，充当辅助作用。
以上主要是就经费划分层面来讲，如果从工赈负责机关及组织实施上看，中央与地方间的关系随工赈项目的差异而不同。一般而言，较大的工赈工程，特别是跨省或区或流域的大工程，由“国水委”工赈处直接负责组织实施；当工程进展到各省县时，由各地机关配合协助，并招募灾工。而那些规模较小、需费不多、工程利益地方性的工赈，包括急赈期间修复圩堤、修葺房屋、整修道路的小工赈，往往由当地公私机关合筹，而“国水委”查放局只负责有限度的赈麦或赈款支持，通常采取与地方筹款对等的支援原则。如此，既有利于协调不同区域和行政区划、统一规划部署的一面，但有时也会产生职权划分不清，政出多门，本地资源不能为本地建设充分利用的负面效应。
以江丹工赈局为例。“工赈局为补助地方修筑江都、丹徒两县沿江圩岸而设立，定名为国民政府救济水灾委员会灾区工作组江丹工赈局”，表明了其中央性质。从机构设置和职责分工上看，工赈局设正副局长各一人，工程师一人，承赈务专员之命，兼理本局一切事务；另设监察、事务两股，每股设股长一人，监察员、事务员各三人，分掌其事。工赈区（局）以下，视工程之大小分为若干工段，每段设段长一人，就地方公正人士之知工者选任，秉承工赈局分掌该段征工及实施一切事务，视事务之繁简，酌设监工员、办事员若干人，分任其事。工段以下分为10团，团分20排，每排灾工25人，择其能力优者为排头，每段灾工总计5,000人。关于人员的选任，局长、副局长、工程师由赈务专员遴选报由本组聘任，股长、段长、监察员、事务员由局长遴选，报请专员分别委聘，监工员、办事员由段长报请局长聘任，转报专员处备案。⑥
县与乡镇的小工赈因地制宜，对工赈的组织也就更富地方特色。对于规模较小的工赈，比如县一级的修复圩堤、开凿沟渠等，往往采取征工的办法实行以工代赈。高淳县修圩均系按亩摊工，组织圩工局，负责督修，每日黎明鸣锣齐工，迟到不收，懈怠者由监工、圩长、圩董议罚。对灾工的编制办法为，以25人为一排，择其中知识稍优或能识字者为排头，圩工在前者为排头，殿后者为排尾，扁担头以红白尖角旗为标识。壮工每日抵一又四分之一工，幼弱者一人抵半工，其担重以百斤为度，日落鸣锣收工，各工人持筹领票，凭票领粮，毫无紊乱。⑦ 堪称组织得法，成绩斐然。
二、项目运营机制
工赈中的紧要措施主要包括了修堤、浚河、掘井、筑路、灾民工厂、植树造林等形式。各种形式的运用要根据各重灾区的具体情况，因地制宜，对症下药，选择项目和技术，就地取材，采用简单的劳动密集型技术，并考虑当地劳动力足以胜任的条件，利用因灾荒造成的大量剩余劳动力而进行。
第一，在救灾的起始阶段，即利用灾民以工代赈。如，在赈麦运输过程中，用灾工卸运面粉，“面粉运抵东台后，因码头脚夫索搬力太巨，故由收容所难民搬卸，每包给铜元一枚，亦以工代赈之意，连同商团警士弹压照料各费，故一万五千包面粉起卸仅费洋约八十元”。⑧ 办赈者尝到了以工代赈节省开支的甜头，遂加以推广。以溧水县为例，工赈项目主要包括：修屋、修桥、修路等形式，其中修屋占了工赈的大头，由灾区工作组发放麦面，而津贴竹木料费则由溧水县救济水灾委员会拨助，属于中央与地方的合作办赈。如下表所示。

1932年-1931年江淮水灾工赈机制研究 ——以江苏省为中心由上表可知，修屋一项放麦957石又53升，放面粉1,760斤，花费工数23,557个，修理倒屋间数4,430间，发放麦与面折价6823元，每工约计0.29元，即每个灾工平均每日可得赈款3角。除了自食其力，尚可养活一家四、五口。也就是说折价不足七千元的赈粮可以满足117,785人一天的口粮。再以折价6,823元加上竹木料费津贴8,499元，去除修复房屋间数，可以计算得知，修复一间房屋平均约费3.46元，假设以市场价投标、支付现金的话，则花费远不止此。可见，以工代赈，以赈粮代替赈款，事半功倍，花费少而获益大。其他如修桥、筑路等小工赈，也无一不体现了工赈的这一原则优势。
第二，设立“实业学校”或“灾民工厂”。组织极贫、次贫之妇女从事发网、被褥及其他物品的制造，扶持农村手工业，帮助灾民“自为工作以维持其家计”。创办灾童教养院，教养兼施，对灾童按年龄和智力分班，聘请工匠师傅，分别传教各项工艺，培养灾童独立营生的能力，开展工赈性地自救。如，1932年江浦县救济院受“国水委”江北区江浦查放局委托，院内附设灾童寄养所，并开设农事班。“即准予所请，由本处（宁属区赈务专员办事处）贷予赈款二千元，开设农事班，并与该院院长徐謇订立合同”。⑨ 采取了寓教于养、教养兼施的救济理念与治所方针。
第三，发动工矿农垦等各方面实业家，增加资本，招募灾民。如1920年河南大灾，为响应河南绅耆魏星五等人的呼吁，上海资本家穆藕初等在郑州组织“北方工赈收容所”，收容灾区儿童，然后送往津、沪以工代赈度荒。上海的厚生纱厂、保成纸厂、宝元纸厂分别接受了数千灾童。这些灾童1年后被送回了原籍。1931年江苏灾后，大批的青壮年流落上海、镇江、苏州、无锡、南通等工业城市，入厂做临时工，既可学到技术，又避免了流落街头乞讨的命运。⑩
第四，利用灾工，植树造林，改善植被环境。孙中山早就提出，生态环境的破坏是导致灾害频发的一大因素。(11) 20世纪20年代以后，中国气候不断恶化，水旱频仍，这和滥伐森林有很大关系。(12) 1931年江淮水灾更加深了朝野对改善植被环境的认识，“沿江重要堤工，大都溃决无余……白螺矶至新堤一段，堤遍植树木，虽因数处堤面较低，江水已漫越而入，但堤身尚大致完全，幸无冲决之弊，植林功效，诚有足多者”。(13) 植树造林对于预防水旱灾害作用甚大。“盖水旱成灾，主要原因，厥为缺乏森林所致，故造林实为治本要图。方今时届春季，既系造林良好时期，移灾民以供造林，则于治标之中仍寓治本之实。”(14)
利用灾工造林是民国时期工赈的一种崭新形式，是对传统工赈内容的一项补充与发展，标志着人们对灾荒成因的全新认识，以及环保意识的增强。“去岁（1931年）全国灾象之重，为数十年所未有，人民创剧痛深，几至救无可救，济不胜济，以言治标，则临时补苴，要非常策；若言治本，则远水近火，无济目前，折中之法，惟有本标兼治，其法为何，即灾工造林是也。”大灾之后，灾工造林具有标本兼治的多重救灾功效：（1）造林可减少旱灾，免除水患。（2）普通放赈，赈品多归消费，若以赈麦供给灾民，使之造林，则含有生产作用。（3）森林之重要与造林之方法，可使灾民得一深刻印象，将来自知经营，有使造林普及之效。（4）一般健壮灾民，无归纳之途，流弊滋多，如用之造林，则不至沦为流民。(15) 因此，国民党中央执委会秘书处公函内称：“遵照总理实业计划，改良水利，培植森林，以杜后患，转请鉴核施行”，转交国府办理。(16)
第五，兴工筑路，浚河修渠，改良灾区的水利设施和交通条件。民国时期我国公路很少。1931年全国仅有51,210公里路段，且多半是土路，路质差。如何改变这种公路落后局面，是改善交通运输的关键。早在晚清，就有人把改善交通与救灾联系起未，提出“建仓储不如推广铁路轮舟”的思想。随着汽车、火车、轮舟等近代交通工具传入中国，在晚清与民国的救灾中发挥了重要作用，缩短了人们的空间距离，提高了灾民出行逃亡的速度和救荒的效率。晚清早期资产阶级思想家薛福成认为，兴建铁路，不但可以方便、快捷地将物资运送到目的地，从而在救灾过程中赢得时间，而且由于需要“有修路之工，有驾驶之人，有巡逻之丁，有路旁短送之车马，有上下货物伺候旅客之夫役”，(17) 因此，还可以增加人们的就业机会，有益于国计民生。
至于修圩、浚河等工赈项目，本文以苏省境内的淮河与运河治理为例，来看工赈具体的项目设计与运营机制。民元以来，对淮河、运河进行整治的呼声虽然很高，计划书也出了不少，但由于经费问题而多流于形式。(18) 1931年江淮大水再次敲响了治淮警钟，淮河水患“势非根本修治，不能解除后患”；但“处此环境，财力不遑”，工赈项目应运而生，“姑治其标亦当挑选灾民尽量疏浚河湖，培补堤岸，以工代赈，俾收一举两得之效”(19)。为此，中央层级成立了导淮委员会，蒋介石自兼导淮委员会委员长，陈果夫代理副委员长负实责。(20) 为保土安民，江苏省政府也以积极的态度，安排以工代赈项目。在政策与制度上，为保障工赈有效进行，制定了《江苏省工赈办法大纲》、《导淮工程计划书》、《整理运河意见书》以及配套的《江北淮扬徐海四属25县征工浚河章程》、《冬、春、急赈款粮以工代赈办法细则》等法规。(21) 保障了工赈项目运行的制度化与合法化。
灾工的招募与待遇，凡各河道经过之县城市乡村镇居民享有浚河之利益者均有应征开浚义务，征工用按亩拨夫或用业食佃力办法。灾工工资分为两种：1.膳费按日发给；2.津贴按工作量递加发给。发放原则为：“赈则不工，工则不赈；急冬并赈，一查两放。”(22) 工赈时采取“赈则不工，工则不赈”的方法，为了避免壮丁不工待赈的依赖心理和做法，又规定“至工赈开办之时，查放并应剔除壮丁”(23)，迫使青壮年灾民报名参加工赈工程。再加上工赈多就近举行，对当地的水利设施和道路交通等公共设施进行修复和整顿，造福一方，因此也较易得到当地灾民的认同和支持，“总期有益工赈，惠及灾黎”。至于点发面麦，为郑重工程起见，规定由乡镇闾长负责。每五日点发一次，以防壮者当选，而老弱者应卯，妨碍路工。“工赈只能生聚壮丁，以免散之四方，故必辅以急赈，庶老弱不致转乎沟壑。”另外，应各乡镇闾长之请，每十天更换一班次，轮流工作，以期普及，让更多的灾民都有机会自食其力。这样做“虽明知于工程似有妨碍，但事实如此，固属万不得已”，(24) 再次表明工赈的基本原则和出发点仍然是“救命”为先，兴工其次，济贫又次之。
由上观之，这一时期的工赈与传统工赈有着较大的区别。其一，传统工赈注重的是救灾，是让灾民有饭吃、有活干、不闹事为出发点的，基于官方统治和社会控制的角度；而由华洋义赈会倡导、南京国民政府践行的工赈，则注重于从人本的角度出发，遵循“以经济的方法，为大量之赈济，不欲养成依赖性质，使人民欲堕穷途”的信念(25)。其二，从工赈项目和形式上看，传统工赈的内容不过局限在浚河修渠、开荒筑路等项目上，带有浓厚的农业生产的色彩；而现代工赈除了传统工赈项目以外，还增设了灾民工厂、灾民学校、植树造林等新形式，带有更多的工业社会的色彩。并且，工赈项目的设计与运作比以前也复杂得多。
三、利益博弈与疏通机制
其实，工赈筹款、集物、管理等环节都是表面上的现象，工程背后萦绕着千丝万缕的利益关系，凸显出各方博弈的复杂格局，集中反映了中央与地方、省县之间、县与县之间、赈务机构与官方行政之间以及乡村士绅、农民与城居地主之间等等的复杂关系，这些关系代表着不同阶层、不同集团、不同属地之间的利益，其表现形式既有冲突、对立，又有分工合作，纵横捭阖，成为影响工赈的重要因素，对其有效整合与疏通的机制至关重要。
第一，赈务机构（“国水委”系统）与地方当局间的合作机制。在工赈中各方关系的主旋律是协调与合作，这对于工赈工程的开展至关重要。如江苏赈务专员与省建设厅分工合作，专员成静生在“代电江苏建设厅送拟办工赈县份表”文中说：“冬赈结束，筹划春工刻不容缓，贵厅（省建设厅）于各县工赈本有统筹办法，兹特将敝处奉拨赈麦可以酌办工赈县份列表送请稽核，即希查照表列县份所有工赈计划详细分条见示，以便通力合作。”(26) 在涉及到具体的工赈项目时，赈务机关加强了同省县府之间的合作关系。宝应县名士颜作宾请求修圩，“请江苏赈务专员办公处拨款派员办理，或先予行知宝应、高邮两查放局实地测勘规划实施，并恳咨达江苏省政府令行实业、民政、建设厅转饬宝、高两县政府遵照办理，一面由各该自治区乡圩长领夫协助”。(27)
对经费的筹集，一般采取国家拨款与地方补助相结合的原则。拨款资助数量与工赈种类密切相关，灾后大型工赈，尤其是涉及到跨省、跨区域的大型工赈，如整治淮河、长江水道等，一般由国家提供无偿财政拨助，且直接介入；而中等工赈项目，则由省级机关负责办理；至于小工赈，则由国府采取适当补助措施，具体运作由承办机关自筹自理。“各县县政府并转查放局均鉴，奉本会核准，本省小工赈完工期决定为5月15日，又此项工赈本处拨麦系属补助性质，所需运输办公等费概由承办机关自筹。”(28) 但是，国家对于地方小型工赈的补助，是有条件限制的。其前提是地方要出示详细的工赈计划，并具备相当的完成能力，国家担负的角色是资助而非包办。江苏赈务专员于1932年2月24日，致电江都等十局，要求从速拟定工赈计划，文曰：“冬赈竣事，春赈、春工亟宜计划，现应拨赈麦项下仍余若干，究以几成办赈，几成补助公有圩工，该县地方对于圩工有无办法及图表，能否按照本会工赈细则第三条举办，乞迅请县召集会议决定方案见示。”(29) 另外，还要等收到县报送的美麦支配表和工程土方图表审核通过方准拨助。但这条原则有时也会适当变通，对于那些经济基础薄弱、民力匮乏之地，比如淮阴，“以赈品少而工多，既无富绅捐助，又不似南方各处有圩堤地主可以补助，不得已分往各区开会劝导，由农民稍尽义务，以劳力代替助金，每土方酌给赈品二三四升不等，庶得工赈两全之效，以各区应得赈品支配工程，务使款不虚糜，功归实际”。这样做虽“与工赈细则第三条（地方补助财力完成）未尽符合，但地方困苦确系特别情形，且每岁受灾之由以水患居多，若能疏浚得宜，自可功归实际。”(30) 淮阴地瘠民穷，水潦河患常年无已，地方财政困窘，无力集股汇成工赈巨款，只有采取征工的方式提供劳力，具有半强制的色彩，违背了工赈招募灾工的自愿与慈善性质，表现了工赈过程中的特殊性。
第二，由于利益分割不均，导致中央与地方之间的讨价还价。中央为了顾及全局而不惜牺牲局部利益，而地方则为了谋取自身发展和争夺更多的赈灾款物，不惜瞒报、虚报，偏灾报成重灾。工赈项目作假，没有圩堤可修，便借机大兴土木，修筑本地道路，甚至利用赈款修缮县政府公署等，比比皆是。如1932年1月28日，江苏赈务专员函萧县政府，指出：“准灾区工作组函，浚河计划不列工赈，应向主管机关请求核办。”拒绝理由是：“本会此次办理工赈，均为去年被灾最重地方，以工代赈修复主要干堤，萧县非直接受灾之区，且不濒临大江，故不列入工赈范围。所送浚治全县河道计划应向主管机关请求核办。”(31) 再如1932年3月3日，盐城县府请拨办赈米麦修筑省道，其兴工理由为“外侮日亟，关于路政尤为急要，此时修复极费经营，况值荒欠之余，征夫筑路尤非发给工食、以工代赈不足以利进行。……现值国难当前，戎事吃紧之际，救灾卫国似须相辅而行，庶几收获其益”。(32) 对此请求，成静生于3月15日代电盐局，复电曰：“本处小工赈应注重水利，修筑汽车路势难照办”，“顷准工作组电悉，查急赈范围虽以二分之一办小工赈，但应注重水利方面，如补助修复民堤、开浚沟洫等事，盐城汽车路工程浩巨，赈粮有限，为移用修路，恐妨急赈，势难照办。”(33)
在地方请赈中，虚报灾情邀赈的事例屡见不鲜。如1931年12月崇明县长沈江夸大其词，虚报灾情，为了能获得批准，主动请缨前去运输赈粮，“兹悉大宗赈麦集中沪地，俯准拨发赈麦一千石，指示存麦地址，俾便雇船运崇以资散赈而拯灾黎”。(34) 但经勘灾复查，与所报灾情严重不符，“该县受灾情形仅能谓之偏灾，于初受灾时由地方机关团体组织赈务分会募得赈款两千四百余元，分区散放急赈，现由省赈务会及江苏水灾义赈会共拨赈款五千元办理工赈，以灾情论，赈款自属不敷，惟以全省统筹支配，该县确为偏灾，权衡轻重，似亦不能谓为过少”。(35) 可见，在地方报灾时，确实存在虚报、谎报的现象，借以领取赈款、赈麦移作它用，或进行一些常规性的地方建设，如修桥、筑路等，与救灾的应急主旨偏离甚远，崇明县仅为一例而已。当然，有些县长为了显示政绩，故意隐瞒不报，或把重灾报成中灾或偏灾，既可以开脱对地方防灾不力的罪名，又可因获褒奖，甚至调动或升迁，至于剩下的烂摊子便由该县人民消受了。
第三，各灾区之间的摩擦与暗斗。在施工时，经常会涉及到两县或数县之间，甚至多省交界地方的合作事宜。如成专员接受宝应县呈请，公函高邮、宝应两县查放局，要求联筑两县境圩岸。“若能联合一致，将接壤之圩联筑大堤，亦足以抵御于无穷，倘拘执旧制，各个圩岸分别修筑，互助难期，需工亦多，其功效亦甚平平。”(36) 规划容易，但操作起来困难重重。1931年11月25日，成静生代电朱庆澜请派员测量高淳工程，以实行工赈。但对于工赈项目的设计却煞费心机。因为“坝上灾众至主张废坝复闸，而坝下士绅请兵保护”，两者剑拔弩张，互不相让，足见该坝关系上下游利害。在这种情况下，解决办法只能统筹兼顾，“不必废坝复闸以的迎矢，而能因地制宜，两利具存，则建滚水坝是也”。再如，1932年5月25日，由于高邮县与宝应县之间的利益冲突，由工赈筑堤改变路线即曾引发了停工滋事风波。(37) 可见，各地由于所处流域和地势的不同，利害关系悬殊，倘若工赈设计不当，很可能会引发区域冲突与群体械斗。上述两县后确定了折中方案，就需工数量在工赈准备金项下拨给半数美麦，其余半数由各县官绅筹措，派员兴工，以利永久。(38)
第四，在地方上由于各自出发点的不同，也会形成各种利益集团。有得必有失，本属地方公益性质的工赈，虽然总体上能造福一方，福泽后代，但由于各方利害轻重不同，当事人或囿于局部偏见，或惑于切身近利，讨价还价，影响了工赈实施进程，凸显了工赈中各方利益取向的异趋与冲突。金陵大学邵仲香教授在其视察家乡《灾情纪略》中，便述及此类地方症结：一方是等待春种的农民需要速开入海河道，以泄田中积水；另一方则是靠盐场营生的盐商，拒绝开浚。(39) 为了疏通障碍，政府诉诸行政手段，强制开浚入海水道，盐垦公司不得借私利妨碍公益。工作组电省政府、扬州绥靖督办，“请派队伍协助启放大丰、裕华两公司各卯酉河，放水入海”，江苏省府派何海樵科长偕建设厅徐骥委员督同办理，并由张督办拨队协助。(40)
近代化过程中，随着城市的兴起和乡村的衰落，地主士绅纷纷迁到治安和生活环境优越的城里居住。乡绅作为一个社会阶层而言已经趋向没落，他们在乡村公共建设中的作用也日渐式微。但由于农村社会结构的转型远远滞后于经济结构的变迁，由城乡经济结构转变带给乡村农民的实惠远逊于施加于其上的痛苦，在这种类空心化的乡村空间中，残留绅士消亡速度得以延缓，“中国的乡村精英到20世纪还继续存在着，而且在乡村社会的某些实际方面还巩固了他们的地位”。(41)江苏水灾义赈会拨助赈款举办工赈，不敷部分，由地方业主议征亩捐以足其用；至于工程进行计划，召集地方士绅、业主推举人员负责筹备，并从事测量，绘具详图，编制预算。(42) 可见，从经费筹集到工赈计划、测勘、绘图都离不开乡村精英知识阶层的参与和主持。以至于赈务机关在放款时仍然要取保于当地信誉素着的富裕士绅和开明地主，宝应县“有颜君子嘉倡议联修东南乡续断圩堤，先后勘测丈尺，调查田亩……”，并组织联名呈请专员办公处拨赈派员兴修，“凡我农人无不欢欣”。留守士绅无论在初期圩堤的抢修、难民的转移，还是在工赈具体的实施中，都发挥了一定作用。与此同时，多数城居地主只是派人下乡催收地租，不再关心农事。“近闻城内士绅组织修圩委员会，由县长委任九人，均住城厢，有藉口我东乡义协圩、苗圩、新沟圩，积水未能退尽，必须排除于外”，当地灾民不服而上告，“特函恳电商宝应县政府准予每圩由业主、田佃公推一人或两人参加修圩委员会，……以免偏枯而救群生”。(43) 由此可见，在修圩施工计划的设计中，即体现了入城士绅、地主与乡村留守势力之间的利益分化与角色转变，印证了自晚清以来，地主士绅大量进城对乡村发展的不利影响。
四、从绩效看机制
尽管困厄重重，行之有效的工赈机制仍然最大限度地发挥了其救人自救、建设救灾的功效。以下以江苏省工赈为例，来看1931年江淮水灾工赈机制运营实效。江苏省工赈主要由以下三大块组成：
第一，由“国水委”工赈处直接在苏省组织实施的大工赈。“国水委”把全国灾区划分为18个工赈区，由国家统一拨款、统一调运工赈物资，统一组织各区的工赈局，构筑起人、财、物统一调度的工赈实施体系。在工赈区的划分中，江苏省境内最初摊得第1、14、15、16、17五个工赈区，直属国府工赈处，专门负责运河、里下河、淮河以及扬子江部分险要地段的集中修治，由“国水委”灾区工作组直接办理。后来第15区里下河工赈局计划变更，部分工程划归16及17两区办理，第15区终未设立。　

1932年-1931年江淮水灾工赈机制研究 ——以江苏省为中心
从以上表中计算可知，江苏省四大区工赈，工赈项目主要为筑堤与浚河。直接投放资金530，226.57元，发放赈麦26,967.257吨（约合赈款2,076,479元），款麦合计2,606,705元。完成土方3,397,559市方，筑堤长度408.5公里，浚河长度93.75公里，雇佣灾工90,865人。基本完成了对苏省境内长江、江北运河、里下河的整治，同时为近10万灾工提供了兴办工程的就业机会，(44) 不但使其自食其力，且可间接救济灾工家属，两者合计，以工代赈救济江苏灾民当在50万人左右。
第二，“国水委”补助被灾各县实施的小工赈。这部分工赈多是涉及一县或数县的兴修地方圩堤、河坝、涵洞等较小的工赈项目。工赈款物的支配取受惠地方与中央补助对等平分的筹款原则，利用本地资源，辅以中央补助，造福工赈地方。这部分可称之为小工赈。
首先，包括赈款与赈粮在内，江苏省投入的工赈资金情况如何。江苏省工赈总体筹资情形为（见下表）：中央补助46万元，再加上地方平摊的部分，约计在百万左右。这百余万元赈款主要用于苏省圩堤、道路、桥梁等紧急中、小工赈项目上。并且，从表中可以看出，美麦占了绝对支配地位，采用了实物支付工钱的做法，这样一方面增加了工程的完成量，另一方面因省去了市场交换环节而使更多的灾工得到赈济，款微效宏。

1932年-1931年江淮水灾工赈机制研究 ——以江苏省为中心
其次，从灾民受惠程度与完成的工程量两个角度，来看江苏省工赈状况。一般而言，工赈绩效主要体现在两个方面：一是灾民获救的程度，因参加工赈而领取到的赈款、赈粮数量，以及藉此养活的灾民数目；二是工程建设成绩，即通过以工代赈堵复决口数量、修筑圩堤长度、开浚淤河里数等，这是工赈一体两面的绩效。
除了上述由“国水委”工赈处第1区、第14区、第16区、第17区四工赈局所办大工赈不在本表范围以内，苏省30县春、工两赈赈麦7，670吨，(45) 其中绝大多数用于工赈。据资料显示，用于工赈的美麦约计5,037吨又918磅。(46) 可供1,500万成年灾工一天的口粮，供375,000灾工40天的口粮。5,000吨美麦约合40万元赈款，再加上补助各县的赈款56,268.34元，(47) 共计459,261元，以每工平均二角计，(48) 约合2,296,305个工，即直接救济230万灾工，并且还可养活其家属，以每户至少4人计，则间接受益者即近1000万人次。可见，工赈当时还是取得了显着的成效，起码从灾民救济方面看如此。
从工程完成量上看，也获得了相当的成功。如期修复了长江、淮河的千里长堤，开挖了洪泽湖入海、入江宣泄水道。此外，修圩、浚河、筑路等恢复农业生产条件的工赈措施亦举办甚佳。据不完全统计，在1931年水灾中，江苏省各县溃决圩数为1,753圩，溃决圩岸总长度为308,682.6公尺，溃决各圩岸平均长度为176.1公尺；溃决圩内面积总数6,736,158.5亩，溃决圩内面积平均数3,842.6亩；原有圩岸高度平均数3.8公尺，原有圩岸宽度平均数3.0公尺。(49) 单是恢复圩堤原状的话，就需要3,518,981.64立方公尺以上的培土。若要加固、培厚、垫高的话，就要需土更多。
由上表可知，江苏省仅补助小工赈的合计款项即达40多万元，以每工日平均2角计，约合205万个工，以每工每日培土4.5立方计，总土方当在一千万立方左右。远远超过3,518,981.64立方公尺的最低培土要求。工赈成绩于此不难概见。
第三，各机关团体协办之工赈。苏省受灾以江北为最重，运堤溃决长度为各地之最，修复难度也最大。“堤工之修筑，运河决口积长8百余丈，预计修复经费，需款数百万元，本会（江苏水灾义赈会）力有未逮，乃商诸上海华洋义赈会，高宝一段较大工程，承其拨款兴修”，(50) 由华洋义赈会办理高邮、运堤6大缺口，“国水委”补助美麦2千吨。据华洋义赈会报告，该项堵修工程共计支用公款达48万1千元。(51) 另外，东北运河东堤工程由“国水委”拨助现款20万元，交由江北运河工程善后委员会负责代办。“江北运河两岸，堤防堵修事宜，由工赈处拨助江北运河工程善后委员会、华洋义赈会巨额赈粮赈款，并另设第14区工赈局分办运堤工程，设于扬州。初聘江苏建设厅长沈百先兼任局长，……改分全部堤工为四段，一切工程计划及施工步骤均与江北运河工程善后会商酌进行，收合作之效。”(52) 自1932年1月至同年8月，共完成土工140余万公方。具体实施绩效参见下表中相关数据。

1932年-1931年江淮水灾工赈机制研究 ——以江苏省为中心由上观之，工赈在1931年江淮救灾中得到大规模的运用，其运营机制发挥了巨大的功效。工赈使政府“藉灾民之佣作，以修筑堤防；灾民赖政府之救济，以维持生活”。(53) 它既带有灾区重建的性质，有助于减少灾民的依靠性，也有助于改善灾区的基础设施和社会服务，推动经济发展；同时也能增加贫困者的就业和收入。可谓一本万利，适合了灾区经济恢复建设的需要。
当然，工赈机制设计的合理性并不完全等同于其运营实效。尽管1931年江淮工赈取得了巨大成绩，仍有诸多问题制约着工赈的展开。诚如“国水委”工赈处长席德炯所言：“况工赈之举，虽因实创，既无前规可循，复有克期之限，……其难一；工赈处系临时机关，职员亦半非办赈熟手，而此数百万灾工，又皆无训练无智识之饥民，势不能以兵法部勒。驾驭既难，效率不免低减，其难二；浚河筑堤诸举，地方人士每以一部分之近利小害，动生异议，致原定计划辄多变更或梗阻，其难三；各处工程，施工时经常遭到土匪窜扰，环境恶劣，险象迭生，其难四。”(54) 事实证明，在资金的筹措、土地的征用、灾工的征募、施工环境的营造、运输费用的减免以及地方关系的协调等方面，均遭遇困难重重。(55) 地域偏见、械斗、迷信风水等原始观念在农村延续，往往出现以“破坏风水或地脉”以及对水源的世代争夺而互不相让，再加上对公共水利设施维护的漠视，以及各扫门前雪的小农意识，都阻断或延迟了工赈建设的进行。这一方面说明在对乡村进行改造与建设之时，除了经济上的现代化与社会整合之外，还需要对乡民进行文化启蒙教育，使其跟上时代发展潮流；另一方面要求以合法化后的国家威权来处理和应对来自社会层面的阻力。
注释：
① 《组设救济水灾委员会》（1931年8月11日），中国第二历史档案馆藏档案，—／1969。
② 朱庆澜：《灾区工作大纲》，1931年9月4日《申报》。
③ 中国华洋义赈救灾总会：《建设救灾》，1934年，第10—11页。
④ 国民政府救济水灾委员会江苏赈务专员办公处：《苏赈纪要》，1932年（以下简称《苏赈纪要》），“章则”第17—18页。
⑤ 《苏赈纪要》，“总务之部”，第9页。
⑥ 《苏赈纪要》，“章则”。第17—18页。
⑦ 国民政府救济水灾委员会：《国民政府救济水灾委员会灾区工作组宁属区赈务报告》（以下简称《宁属区赈务报告》），1932年，“工作”，第55—56页。
⑧ 《苏赈纪要》，“查放之部”，第39页。
⑨ 《宁属区赈务报告》，“工作”，第95页。
⑩ 李文海等：《中国近代十大灾荒》，上海人民出版社1994年版，第164页。
(11) 《孙中山全集》第9卷，中华书局1981年版，第407页。
(12) 陶直夫：《1931年大水灾中中国农村经济的破产》，《新创造》1932年第1卷第2期，第12页。
(13) 问渔：《最近百年来江苏水患考略》，《人文月刊》1931年第2卷第8期，第4页。
(14) 《宁属区赈务报告》，“附录”，第185页。
(15) 《宁属区赈务报告》，“附录”，第185页。
(16) 《国民党中央执委会秘书处公函》，中国第二历史档案馆馆藏档案，一／1969。
(17) 薛福成：《创开中国铁路议》，《庸庵文外编》卷二，（台北）文海出版社影印本。
(18) 1927年，南京国民政府成立伊始，设督办局以经营水利，曾通盘筹划，分治淮、运、沂、沭四水，需款八千余万元；只治沂、运、沭之水，需款三千余万元；仅治运河一项，即需款五百余万元。以款无着落，而未遑举办。见王培棠编着《江苏省乡土志》上册，第167页。
(19) 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编社会（一），江苏古籍出版社1991年版，第482页。
(20) 自1853年黄河夺淮后，淮河失去出海口，渲泄不畅，造成近百年来豫东南、皖北和苏北经常性的灾荒，淮河成了一条患河，加上近百年内水利失修，“十年九荒”，皖北和苏北一带农业日益萎缩，农民生活困苦，纷纷逃亡。对淮河的治理成为赢得民心、改善淮河流域生产条件、减少社会动荡的重大民生要政之一。“水路交通之最有利者为淮河，而患潦最甚者亦为淮河”，对淮河的整治引起了社会各界的广泛关注，因此导淮不仅具有重要的经济开发价值，而且具有重要的政治意义，正因如此，蒋介石自任导淮委员会委员长，并在各大报纸电台大肆宣传，不断地造势。
(21) 江苏省府委员会：《江北淮扬徐海四属25县征工浚河章程》，《江苏省民政厅法令辑要》第四集（上编），第466页，江苏省档案馆藏，乙2—4。
(22) 《苏赈纪要》，“查放之部”，第41页。
(23) 《苏赈纪要》，“总务之部”，第6页。
(24) 国民政府救济水灾委员会：《宁属区赈务报告》，“工作”，第71—72页。
(25) 中国华洋义赈救灾总会编：《赈务指南》，1924年，第2—3页。
(26) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第1页。
(27) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第8页。
(28) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第8页。
(29) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第5页。
(30) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第78—79页。
(31) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第109页。
(32) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第62—63页。
(33) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第63页。
(34) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第110—111页。
(35) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第110页。
(36) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第6页。
(37) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第50页。
(38) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第58页。
(39) 兴化县临时救济灾荒会赈务分会：《赈务纪要》，1933年，“灾况”，第96页。
(40) 兴化县临时救济灾荒会赈务分会：《赈务纪要》，1933年，“大事记”，第40页。
(41) 周锡瑞、兰京：《中国地方精英与支配模式导论》，《中国社会科学季刊》1998年（23），第151页。
(42) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第40页。
(43) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第43页。
(44) 其全部工赈容纳的灾民数目，据各工赈局报告统计，1932年4、5月间灾工最多之时，扬子江8区为54.7万余人，汉水2区9.7万余人，皖淮3区17.9万余人，运河及里下河各区4.7万余人，河南省2.3万余人，湖南之第10区，虽改为贷款办法，而民夫多至21.3万余人。共计约110万人。
(45) 《苏赈纪要》，“工赈之部”，第1—2页。
(46) 《苏赈纪要》，“统计之部”，实施统计第一表。
(47) 《苏赈纪要》，“统计之部”，实施统计第一表。
(48) 工资以美麦发给，灾民工价则按所作土方多寡给予，给付标准为：平地取土每市方0.25元至0.4元；取土在50米以外，每20米每方酌加0.05元；深处取土，高处落土，每高深1米，每方酌加0.03元。后来又对补助土方价格作出规定，“每方至多不得超过三角”。
(49) 《苏赈纪要》，“统计之部”，调查统计第3表。
(50) 江苏水灾义赈会：《义赈纪略》，1932年，序二。
(51) 国民政府救济水灾委员会：《国民政府救济水灾委员会工赈报告》，1933年，第115页。
(52) 国民政府救济水灾委员会：《国民政府救济水灾委员会工赈报告》，1933年，第302页。
(53) 国民政府救济水灾委员会：《国民政府救济水灾委员会报告书》，1932年，“工赈之部”。
(54) 国民政府救济水灾委员会：《国民政府救济水灾委员会工赈报告》序二，1933年，第1页。
(55) 招募灾工困难，各地既不相同，往往同一工程，同一待遇，甲区应募无人，乙区则蜂拥过剩；又于冬春农隙，青黄不接之际，灾民渴望工作，争先恐后，迨麦收农忙，则纷纷引去，置工作于不顾；地主反对，兴办工赈原为人民谋永久利益，但有昧于大体者，不惜全力阻挠之。如取土筑堤、新定堤线、浚河堆土、占用民田，虽有相关规定补偿办法，而各业主仍以利不属己，请求变更计划，希图保全私产。工赈进行中，赈面忽告匮乏，接济中断，影响至大，如第七段灾工因向乡民硬借柴米，致有殴毙人命案件发生；第八段工人因领麦亏耗过巨，竟至散去大半；各段之偏僻乡镇，旅途之抢劫，时有发生等等。参见《国民政府救济水灾委员会工赈报告》，第115、116、127页。