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原文标题：清前期财政概述

“清代前期的财政”是个很大的题目，这里只能就其最重要的制度规定，作一概要介绍。
一、 财务行政
（一）财务行政机构
1、主管全国财务的户部
公元1644年入关后建立起全国统治的清王朝基本上照搬了明朝的国家机构设置。在财政管理上，清朝仍以户部为国家最高财务主管机关，总掌全国疆土、户口、田亩及财赋收支之政令。清朝设户部始于太宗天聪五年（1631年），以贝勒1人总理部务，部官有满、蒙、汉承政及参政、启心郎等。崇德时分参政为左、右，并增设理事官、副理事官。入关以后，沿汉制改户部长官为尚书，佐官为左、右侍郎，下设郎中、员外郎、堂主事、司主事、司库、司务等官，俱满、汉缺并置，又或另设蒙古、宗室缺。入关前贝勒总理部务之制，于顺治元年（1644年）停止[1]。雍正以后，又时以亲王、大学士兼理部务，然皆特简，不常置。
户部之内，按省设置江南、浙江、江西、福建、湖广、山东、山西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州十四个清吏司（较明代增加江南一司）及井田科、八旗俸饷处、现审处、饭银处、捐纳房、内仓等机构，各分管一部分本部政务；又设南、北档房、司务厅、督催所、当月处、监印处，管理文移档案及部内行政。根据《大清会典》及有关档案，户部各机构的主要职掌如下：
l 江南清吏司。掌核江宁、苏州、安徽三布政使司钱粮收支奏册及江宁、苏州二织造支销奏册，兼管各省平余银动支及地丁逾限事。
l 浙江清吏司。掌核浙江布政使司钱粮收支奏册及杭州织造支销奏册，兼管各省民数、谷数。
l 江西清吏司。掌核江西布政使司钱粮收支奏册，兼管各省协饷。
l 福建清吏司。掌核直隶、福建二布政使司钱粮收支奏册及直属内务府庄田、游牧察哈尔地亩，兼管各省赈济及官房事务。
l 湖广清吏司。掌核湖北、湖南二布政使司钱粮收支奏册，兼管各省耗羡。
l 山东清吏司。掌核山东布政使司及盛京钱粮收支奏册，兼管盐课、参课及八旗官员养廉。
l 山西清吏司。掌核山西布政使司钱粮收支奏册。
l 河南清吏司。掌核河南布政使司钱粮收支奏册，兼管察哈尔、围场捕盗官兵俸饷。
l 陕西清吏司。掌核陕西、甘肃二布政使司钱粮收支奏册，兼管茶法及在京各衙门经费。
l 四川清吏司。掌核四川布政使司钱粮收支奏册，兼管本省关税及在京入官户口等事。
l 广东清吏司。掌核广东布政使司钱粮收支奏册，兼管八旗继嗣之政令。
l 广西清吏司。掌核广西布政使司钱粮收支奏册，兼管矿政、钱法及内仓出纳。
l 云南清吏司。掌核云南布政使司钱粮收支奏册，兼管漕政及水次仓收支考核。
l 贵州清吏司。掌核贵州布政使司钱粮收支奏册，兼管关税事务。
l 井田科。雍正十二年（1734年）设，掌核入官八旗土田、内府庄户及官房地租之事。
l 八旗俸饷处。乾隆十三年（1748年）设，掌八旗官兵俸饷及赏恤事务，并管八旗户籍档册。
l 现审处。乾隆十三年设，掌审办八旗田房、户口诉讼之事；需刑讯者，会同刑部办理。
l 饭银处。掌各省岁解户部饭食银收支。
l 捐纳房：掌办捐纳。
l 内仓。沿自明代“内官监仓”，顺治十年（1653年）改称内仓，隶户部。内仓之储用于供支内务府、太常寺、光禄寺、理藩院、会同四译馆各处所需白粮及钦天监、太医院、宗学、旗学、内监等处粳米；内务府油房芝麻及宾馆牧马黑豆，亦由内仓供用。
l 管理档案及行政事务的各机构：南档房，掌管本部档案，兼司八旗丁口编审造册及本部满官升补。北档房，掌缮写满、汉文题本及奏折，并管分拨各省报解饷银及统计各省岁出入。司务厅，掌收外省衙门来文，呈堂记档，发司办理，并管理本部吏员及工役。督催所，掌督催各司办理所管事件，每月于户科江南道注销。当月处，掌收在京各衙门来文，呈堂发司办理。监印处，掌监本部堂印并盐、茶引印。
户部直辖的机构有：钱法堂及宝泉局[2]，掌钱币铸造；银库、锻匹库及颜料库，即所谓“户部三库”，掌管银钱、锻匹、颜料等之出纳；仓场衙门，掌漕粮积储及北运河运粮事务；户部所属各地榷关，掌征收货物通过税。
京师户部之外，清入关后，盛京作为“留都”仍设有户部，为“盛京五部”之一，主掌盛京财赋收支。
2、各省的财务机构
在各省地方，主管财务的机构分为两类，一为布政使司及道、府、厅、州、县等普通行政系统各级机构，一为漕运、盐务、榷关等特别财务系统之机构。
清代地方行政系统，除于京师、盛京及其附近地方分设顺天、奉天二府为特别行政区直隶中央外，各省以总督、巡抚为最高长官。其下，沿明制设布政使司（亦称“藩司”）和“按察使司”（亦称“臬司”），分管民政、司法。布政使司为一省最高民事行政机关，亦为最高财务主管机关。布政使司长官布政使“掌一省之政，司钱谷之出纳”[3]。凡一省户口、田亩、仓储、库藏之统计与上报，各州县岁征田赋与杂税之报拨及运解京、协各饷，地方存留经费之支出，每年照例之钱粮奏销等，均由布政使主持。布政使省各1人；江苏自乾隆二十五年（1760年）以后分设苏州、江宁二布政使司，设布政使2人。
布、按二司之下设有“道员”。道员本非实职，而仅为布、按二使佐官之临时兼差：以布政使左右参政、参议衔驻守一定地方者称“守道”，以按察使副使、佥事衔分巡一定地方者称“巡道”；又有因事而设之道员，则各以所办之事名之，如督粮道（粮储道）、盐法道、管河道等。乾隆十八年（1753年），裁各道参政、参议、副使、佥事等系衔，定为正四品官，于是道员成为实职。大致而言，守道辅佐布政使，有管钱谷事务之责任，巡道则主掌刑名。其另兼某衔者，兼管其衔所应办之事，如江西粮道由巡道兼。守道并非各省均设。有守道之省，多者设3人，少者仅1人。
司、道与基层州县之间，设“府”以为中间层级；直隶州与府同。一些特殊地方，主要在民族地区，或设直隶厅。厅本府之分防机构，直隶厅则直辖于布政使，地位略如府及直隶州。府、直隶州、直隶厅之正印官（知府、知州、同知或通判）总掌各该府、州、厅之政令，负责稽核所属州县之赋役及诉讼，而汇总于藩、臬二司。
县或州（散州）为地方基层行政单位，辖于府或直隶州。另有散厅，或辖于将军，或辖于道、府，亦属基层单位。州或县（以及散厅）均直接面对百姓，管理本州县之户口人丁及土田地亩，并为朝廷征课赋役。县衙内部，一般设有吏、户、礼、兵、刑、工六房，似中央六部设置具体而微，以典吏（县各数人或十数人）分房办事。
上述行政系统之外，漕运、盐务、关税等特别财务，另设专门机构进行管理。
漕运机构。漕运为清代要政之一，沿明制特设漕运总督1人总掌漕政，每年于山东、河南、江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省额征漕粮400万石，河运输往京师，以供皇室、百官及八旗官兵食用。漕运总督亦称“漕督”，俗称“漕台”，驻江苏淮安。每年漕船过淮，漕督亲自稽察，并督押尾帮运船北上，视察运道，随时调度；过天津后，入京觐见述职。漕督之下，有漕八省各设督粮道1人，亦称粮储道，负责监收漕粮及督押粮船。每岁底，粮道各将本省岁征漕粮、白粮（征于江南五府一州）及随粮经费造具四柱清册，送漕督奏闻。漕粮之征收及兑运由地方州县主之；各府管粮同知、通判有监督之责。又清初沿明制设巡漕御史，至顺治七年（1650年）停派。雍正七年（1729年），复遣御史4人分赴淮安、通州稽察。乾隆二年（1737年），定巡漕御史4人，分驻淮安、济宁、天津、通州，逐段巡查。
盐务机构。各省盐务，设盐政（一般以总督或巡抚兼任）总掌之。又设都转盐运使司、盐法道、盐务分司、盐课司、批验所及巡检司等机构，分司其事。都转盐运使司及盐法道均为盐政之下具体管理盐务的机构。奉天、直隶、山东、两淮、两浙、广东各设都转盐运使司运使1人。无运使省份各设盐法道1人（甘肃2人，以巡道兼），其中，山西、福建、云南盐道均兼盐运使衔。河南盐道兼管粮务，称粮盐道。四川盐道兼管茶务，称盐茶道。产盐省份之盐运使、盐法道掌治所属盐场（井、池）食盐之生产，并督察场民生计、商人行息而平其盐价。行盐各省，盐道掌督察食盐之水陆挽运、行销诸事。盐务分司设于直隶、山东、两淮、两浙及广东等盐区，辅佐运使纠察所属各场盐务，或以运同，或以运副，或以运判掌治其事，司各1人。此外，淮南、淮北及山西之河东地方，各设监掣同知1人，掌查验行盐；云南设盐课提举司3个，各以提举1人管理盐井事务，职掌与分司同。盐课司、批验所及巡检司为基层盐务机构。盐课司设于直隶、山东、山西、两淮、福建、两浙、四川、广东、云南各地，共114个，各设大使1人，掌征场课，并管理场盐之交易。批验所设于直隶、山东、两淮、福建、两浙、广东及四川，共16个，亦各设大使1人，掌批验盐引。巡检司，直隶1个，山西、江苏各2个，各设巡检1人，掌巡查盐场。不设巡检之处，由盐课司大使兼司其事。
榷关。榷关是征收关税的机构，有“户关”和“工关”之分，分隶户、工二部。工关为数不多，所征以竹木、船税为主，供工部营缮之需。户关在京师及外省各水陆要津、商旅辐辏之处皆有设置，凡数十处，征收商货通过税及船钞。户关管理，京师之崇文门正、副监督及左、右翼监督由内务府大臣及尚书、侍郎兼充；京外，通州关由坐粮厅兼管，张家口、杀虎口监督由户部在各衙门保送司员内派充，淮安关、粤海关监督由户部奏请简放，北海关由粤海关监督兼管，闽海关由福州将军兼管，浒墅关、西新关、北新关分别由苏州、江宁、杭州三织造兼管，津海关由专任之“海关道”管理，其余各关监督由督抚以所属道府官派充。各关监督京差专任者皆一年更代。各地户、工关设置，详见下节“榷关和关税”部分。
清代皇室财务由内务府管理，与户部掌管的国家财政分别收支。具体分职是广储司掌府藏及出纳，犹如政府之户部；会计司掌内府庄园户口、地亩及赋税；掌仪司除职掌宫廷祭祀、礼仪事务之外，同时负责管理皇室果园。此外，内务府所属的三织造处、三旗庄头处、官三仓、恩丰仓等机构，所司也都与皇室财务有关。清朝前期，虽然宫廷的若干用费由户部支出，但总的说内府与外廷的界限是清楚的。内务府的收入主要来自皇庄地租、各地岁贡和内外官员的报效，而不依赖于国库。
（二）财政管理
清前期，全国统一，中央政权强大，国家管理高度中央集权。尤自雍正时期设立军机处并扩大内外官员专折奏事权限以后，重大政务的决策悉出内廷，皇帝直接掌控六部，内阁更是远离决策中心，形同虚设，办理例行事务而已，中央集权的程度远超过明代。在这种政治体制之下，清前期的财政管理实行以户部为总中枢，统收统支、全国一盘棋的制度。具体说，就是不分中央财政与地方财政，赋税由各省按照户部的统一政令征收，又在户部的统一运筹安排下开支中央及地方的各项经费，各省地方没有财务自主权，无论收支均听命于户部，并接受户部的监督。而户部，也只是依照定例管理国家财务，且须依例向皇帝奏报。有关财政兴革的事宜、重要的财政政策及措施，户部均无权自行决定，只能提供建议，由皇帝裁决，而这种建议权又并非户部所独有，其他部院乃至翰詹科道以及各省督抚大员也都有权提出意见。清前期实行的，是由皇帝亲自裁决大政方针，通过户部及各省地方行政机构加以贯彻实施的高度集权的财政体制。
清前期全国一盘棋，统收统支的财政管理，通过对各省所征赋税及其动支实行存留和起运、冬估和春秋拨、京饷和协饷以及奏销和考成等一系列制度来加以实现。
1、存留和起运
清制，各省州县所征赋税（地丁、漕粮、杂赋等）除本州县例应坐支的小部分外，其余都尽数报解布政使司，粮米则解交漕运机构或粮道；布政使司汇总全省钱粮，除去本省照例留支部分，其余听候户部调拨，或运解邻省，或上解中央。上述程序，各处预留钱粮称“存留”，解出钱粮称“起运”。
各省存留钱粮，无论经征州县之坐支还是起解至藩库后本省之留支，均系照例存留，有款目，有数额，悉载《赋役全书》，不能任意增加。存留的钱粮一部分用于供支各省官俸、养廉、役食、衙署公费及祭祀、廪膳、科场、孤贫、驿站等经常费用，一部分用于地方驻军的官兵俸饷。按照定例，府以上官员养廉及兵饷由藩库支给或由藩司移解相关衙门支给（兵饷移解兵备道支给）；官役俸工及衙署公费等项支出，大致而言，道府以下由所在州县供用，以上则在藩库支领。州县正印官养廉，道光初年以前，时请领于藩库，时于本衙坐支，屡有更易；州县官俸及佐杂俸廉、役食等于本属坐支。
起运分为两种，一为州县将所征赋税起运到省，交藩库收纳；一为各省按照户部指拨，将钱粮由省解运至京师或者邻省。清前期，起运比存留受到更大的重视，统治者在处理二者的关系上，明定起运优先于存留。如顺治十年（1653年）规定：各省钱粮，“布政司先提催解京款项，次及兵饷、协饷；其余存留，季冬催征拨给”[4]。康熙元年（1662年）又定：州县所征钱粮，“先侭起运全完，方准支给存留款项”[5]。无论州县起运钱粮至省还是钱粮由省解出，均有一套十分严格繁琐的制度。定例州县起运钱粮，自开征日起，随收随解，不许藉称候齐汇解。按照距省远近，分别规定州县钱粮解运到省期限，逾期不到及解不及数者，州县官及负有催攒责任的道、府官员各予处分。由省解出钱粮的规定更为苛细。如解京之款，即所谓京饷，康熙初定：10万两以上，委府佐贰官解运；5万两以上，委州县佐贰官；5万两以下，委杂职官，皆择其俸深年壮者差委。京饷到部期限，雍正四年（1724年）定例：自户部拨解文书到省日起，直隶、山东、山西、河南限60日，江南、江西、浙江、湖广限80日，福建、广东、广西限100日。乾隆五十五年改定：“凡应行解部各项银两，自奉到部文之日起，勒限六个月”。各省起解京饷，皆预将解员姓名、报解银数及起程日期知会三库大使厅，并出具印批、咨文交付解官。到京，解批交银库，咨文投部挂号。户部承办司付库后，限日由解官、监收官、管理三库大臣、库官等眼同劈鞘，拆封兑收。验收无误，以司印实收及原批发解官赍赴户科查验，回省后缴布政使以为凭信（道光二十五年停给司印实收之例，改由户部承办司凭银库印付具稿呈堂，行知该省）。凡解京饷，按程支给解费。所经地方，大道给军马，僻径给担夫，并令督抚沿途拨弁兵防护。如有疏失，如系解官不申请防护，不经由大路所致者，解官全赔；已请防护并经由大路者，由所经地方文员、佥差不慎之大员及解官分赔；解官系微末穷员力不能赔者，仍着佥差之员分赔。武员止报参处，免其分赔。[6]
2、冬估、春秋拨和京、协饷
各省开支本省经费及向中央或他省解款，须履行例定的户部审核拨款程序，即所谓“冬估”和“春、秋拨”。清初，各省征存藩库银两，除紧急用款准其一面动用，一面报部外，不急之款一律咨部请拨，经核准后方准动支。康熙三十七年（1698年）以后，停止各省驿站、工料、车价、官役俸工等经常费开支逐案咨部拨银，准其一面动用，一面报部，兵饷则仍须咨部请拨。至雍正三年（1725年），规定：“直省于春秋二季，将实在存库帑银造具清册，春季限于二月，秋季限于八月到部，由部据各省所报现存实数，酌定数目，奏明拨解。……每年冬，各省督抚将本省次年一岁应需官兵俸饷豫为会计，造册咨部，由部将各省额征起运等项银内，按款照数拨给”[7]。此后，就正式形成了冬估和春、秋拨制度。冬估也称“冬拨”，例限每年十月到部，共造册4本：督抚提镇标协官弁兵马应支俸饷册一本，各项实在存库银数册一本，额征地丁民赋册一本，额征杂税册一本。春、秋二季拨册各三本：奉文酌留封储备用银数册一本，征收各项钱粮旧管、新收、开除、实在四柱册一本，应留应拨细数册一本。凡造册，各省必须将已征解到藩库的现存帑银及实物如实造报，听候拨解，造报不实者查出参处。
冬估和春、秋拨制度使户部得以掌握各省每年征收的赋税总数及其中需要在本省开支的数额。在此基础上，户部于每年春季和秋季，分两次从各省所报可供解出的库存银中，分别指拨应解京师及邻省的银款数额，前者为“京饷”或称“解饷”，后者为“协饷”。这种拨款制度，充分体现了户部作为最高财务主管机关，调配全国财政资源，以满足中央及各省开支需要的财政中枢作用。
协饷是省际酌盈剂虚，以有余补不足的拨款。清前期各省的钱粮收支状况分为三类：收支有余者，收支仅敷者，收不抵支者。户部在春、秋二季拨款时，对收支仅敷省分，令其即以本省钱粮留充本省经费；收不抵支之省，于邻近收支有余省分库存银内拨款协济。协款用于兵饷者，通称“协饷”；用于行政经费者，奏销时多称“协济钱粮”。协饷有定项与临时之分。如陕西、甘肃、四川、云南、贵州等省，兵饷不敷，每年照例于某省拨协若干，是为定项协饷。此项拨款，例限四月内解运过半，九月内全解。临时协饷多为用兵时军需拨款，无固定省分、定额及解期，由户部视各省库存状况、所需数额及协款地点，临期酌定，奏请拨协。
京饷从各省所报库存实银中，除去各该省留支及协拨邻省部分，以其余数拨解。清制，各省所征税课，盐课、关税“尽收尽解”，地丁正杂钱粮则除例应本省留支及部拨协款之外，其余悉令解运户部银库供用。京饷用于支放京师王公百官俸银、八旗及绿营兵饷以及中央各机关每年例行的经费开支。乾隆以后，各省每年解运京饷的数额，约银1000余万两，大体占岁入总数的1/4。
3、奏销和考成
奏销和考成是清前期中央对各省的财务收支实行监督和控制的主要制度。清制，京内外一切财赋收支，均报户部审核，合例后奏闻，准予销案，是谓“奏销”。奏销有常例，有专案。常例奏销为每年循例进行的经常项目奏销，如地丁、漕粮、盐课、关税等之奏销，均每年进行，有固定的期限、款目和报册格式。专案奏销为用兵之军需、专兴之工程、灾荒之赈济等特别动支款项的奏销，多于全案完成后专案造报；迁延连年者则分别年份，分次造报。奏销款项有有定额者，有无定额者。凡经制项目，入有额征，动有额支，解有额拨，存有额储，皆依定例而审核之。其无定额之项目，征无额者尽收尽解，支无额者实用实销，拨无额、储无额者随时报拨、报储，奏销时皆循据旧案入销。
清前期奏销首重地丁，亦称钱粮奏销。地丁奏销例于次年进行。各省奏销册报部，按直省距京远近，分别定以限期。乾隆中以后定制：直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃限次年四月，奉天、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、江南之苏州藩司限次年五月，福建、四川、广东、广西、云南、贵州、江南之江宁藩司限次年六月；山西之大同、朔平二府属，次年底另册奏销[8]。凡奏销，直省自州县以上，层层预造草册，布政司核造总册。奏销册皆按旧管、新收、开除、实在四柱开列，详载地丁原额、实征并起、存、完、欠各数，所开务与由单相符，司总务与州县细数相符。各省奏销册经督抚核定后，于限期内报部，同时题奏。户部以册交各该管司照定例审核磨算，合例后奏闻准销，不合则指驳，令其改正。各省对户部指驳之登答，雍正十年（1732年）定例：“务于次年十月内按限清理。如果头绪繁多，实不能依限者，督抚题明，量予展限；倘有任意迟延，希图牵混者，参劾议处”[9]。
考成与奏销相伴。清代，凡岁课，经征之官及督征之上司官皆按所属钱粮完欠之多寡定其殿最，分别奖惩，各有定例。其地丁钱粮考成，康熙以后定制：现年赋税，州县卫所官按经征之数计，督催之道、府、直隶州按所属之总数计，督抚及布政使按通省之总数计，各总作十分考成，分别议叙或议处。凡现年赋税全完者，除二三官征完并署任不久者不予议叙外，经征之州县按5万两以下[10]、5万两以上、10万两以上为等差，督征之知府、直隶知州及经管钱粮之道员按10万两以下、10万两以上、20万两以上为等差，各予纪录自一次递至三次；巡抚、布政使50万两以下纪录一次，50万两以上纪录二次，100万两以上加职一级。卫所钱粮，经征之守备、千总按1000两以下、1000两以上、3000两以上为等差，督征之都司按5000两以下、5000两以上、1万两以上为等差，各予纪录自一次递至三次。如各官止完地丁钱粮，而本色颜料及起运杂项未完，不准议叙。有将未完捏报全完，或一年内二三官征完捏报一官征完者，州县卫所官革职，司道府都司各降二级调用，巡抚降一级调用；如下级官申报未完而上级官捏报全完，上级官革职，下级官免议。
现年赋税未能全完，经征州县未完不及一分，停升并罚俸一年；一分，降职一级；二分至四分，递降至四级，皆戴罪催征；五分以上，革职。督催之布政使司、道、府、直隶州，未完不及一分，停升并罚俸半年；一分，罚俸一年；二分，降职一级；三分至五分，递降至四级，皆戴罪督催；六分以上，革职。巡抚未完不及一分，停升并罚俸三个月；一分，罚俸一年；二分，降俸一级；三分，降职一级；四分至六分，递降至四级，皆戴罪督催；七分以上，革职。屯卫钱粮，经征官照州县例，督催官照知府例议处。
各官戴罪催征逋赋，州县官限一年全完，司、道、府、直隶知州限一年半，巡抚限二年。限内仍不全完者，州县官原参未完不及一分，降职一级留任，再限一年；仍不全完，照原降之级调用。原参未完一分以上，能催完至八九厘者，降职三级留任，再限一年；仍不全完，照原降之级调用。原参未完二分者降四级、三分者降五级，皆调用；四分以上革职。巡抚、司、道、府、直隶州参后戴罪督催钱粮，原参不及一分者，初限不完降职一级，二限不完降职二级，均仍戴罪督催，至三限不完，降三级调用；原参一分以上者，照州县例议处。督催之都司限一年半，卫所官限一年。原参不及一分者，初限不完停升并罚俸一年，二限不完降职一级，均戴罪督催，至三限不完各降一级调用。
原官离任，继任官接征、接催，计莅任月日扣算考成，亦同初参限期。署印官除不及一月者免其查议外，余俱照本任官之例。
各官现年钱粮完欠分数核算，雍正以前限至当年底，雍正七年（1729年）改为次年奏销前。又初按上、下忙分别核计分数，嘉庆二十一年（1816年）改定：上忙钱粮，将征解实数造册报部，毋庸予以处分，统俟下忙征完后综计分数考成。
随地丁正银征收之耗羡，初不入考成。乾隆四十八年（1783年）定：各州县耗羡随同正项报解，若有未完，经征各员照正项钱粮未完之例议处。次年又覆准：各省额征各款耗银，分别经征、接征及院、司、道、府、州督催各职名，核计已未完分数考成，随同地丁奏销。五十三年奏准：各省耗羡已未完解数目，即随同正项钱粮，统计分数，合疏具题，以定考成。正、耗全完，方准议叙，倘耗羡有短缺，即统计正耗分数议处。其参后仍未完解者，归于正项年限案内报参。正耗完欠报解不符者参办。[11]
（三）仓、库制度
“仓”和“库”是各级政府保管所征钱粮的场所，仓储粮，库储银钱及各种物品。仓、库是财政由收入进入支出的必不可少的中间环节。清前期，为了有效保管各项钱粮，建立了完整的仓、库体系，规定有严格的保管和出纳制度。仓、库制度，也是当时财政管理的重要内容。
1、仓储
清代，自京师以至各省皆设仓以储粮，用备支放官俸、兵食并灾赈、借贷、平粜等项之需。仓之在京师者，有京、通仓；在京外者，运河沿岸设水次七仓，各省会及府、州、县治设常平仓，或兼设裕备仓，乡村市镇设社仓、义仓，滨海近灶之地设盐义仓，东三省设旗仓，直省驻军地方设营仓，沿边卫堡设边仓，各有规制。
京师仓包括内务府恩丰仓、户部内仓及仓场衙门所辖之京、通诸仓。恩丰仓为供应内廷太监食用粮米之粮仓，由仓场每年拨储供支，归内务府管理。内仓沿自明代“内官监仓”，顺治十年（1653年）改称内仓，直隶户部，供支内务府、太常寺、光禄寺、理藩院、会同四译馆等机构所需白粮及钦天监、太医院、宗学、旗学、内监等处粳米以及内务府油房芝麻、宾馆牧马黑豆。内仓粮储来源，一为仓场每年由到通漕白二粮内拨储，一为直隶岁解户部的芝麻屯豆。
仓场衙门所辖之京、通诸仓为存储各省每年运京漕白二粮的主要场所，用于宗室王公并京师文武百官俸米、八旗兵米（亦称甲米）及工匠匠米、“世袭罔替”九王子孙恩米等项之支放；遇饥馑米贵之年，亦以仓米出粜，以平京师粮价，或于冬月煮赈贫民。京、通仓数，清初有禄米、南新、旧太、富新、兴平、海运、北新、太平8京仓及西、中、南3通仓，合称“京通十一仓”。康熙、雍正间，续建本裕、万安、裕丰、储济、丰益5京仓。乾隆十八年（1753年），裁通州南仓。至清后期同治时，又裁万安、裕丰二京仓，此前之“京通十五仓”遂变而为“京通十三仓”。清前期，王公百官俸米并八旗兵丁甲米，每年额支不超过300万石，仅占全漕十之六七；匠米、恩米等项支出无多。以故，太仓之储常有余。雍正至乾隆中以前，各仓历年结存漕粮总数，常在1000万石以上。乾隆中叶以后，仓耗渐多，积储渐减。至嘉、道时，社会动乱，天灾频仍，漕运渐颓，而支出不减反增，积储愈减，时常掣肘。道光三十年，京、通仓结存漕粮仅260万余石。[12]
京外之仓，首为常平仓。依照定制，各省省会及各府、州、县城，均设常平仓，或兼设裕备仓，由所在州县正印官经管，设仓书司其出纳。仓粮来源，或动官帑买储于民间，或官、民捐输，间以截拨漕粮及邻封协济。常平仓粮用备官府灾赈、借贷、平粜等项之需。灾赈行于凶荒之年，平年仅行借贷及平粜。借、粜均在冬后春初青黄不接之时，秋后征还或照市价买补还仓；如遇荒歉，准其顺延。仓粮出粜，定例存七粜三，如地宜不适粮之久储，或逢灾荒之年，准其不拘定例，斟酌办理。出粜之价，例照市价酌减，丰年少减，歉年多减。清前期，自康熙中以后，各地常平仓储定有额数，每年出陈纳新，不准缺额亏空。乾隆初，全国常平仓储总数逾4800万石，嗣以官买过多，致民间米贵，谕令减储。中期以后，大致以3000万石为存仓常额。
社仓、义仓（包括雍正以后为沿海灶户所设之盐义仓）均为民仓，乡村立社仓，市镇立义仓，功用同于常平。清之倡办社、义，始自康熙朝，推广于雍正、乾隆时期，意在以民仓补官仓之不足。社、义仓虽为民仓，但自乾隆以后，地方官府介入其管理，不但官为选择仓正、仓副，制定章程，规定奖惩，且其积谷数纳入地方官交代盘查，实具半官仓之地位。嘉、道时，鉴于社、义仓储积弊日深，名实不符，屡议整顿，强调民间自为经理，不许官吏插手，然鲜有实效。乾隆中，全国社仓共存储米、谷、麦、豆、杂粮825万余石，义仓积储约100万石（盐义仓储在内），合共925万余石，几近其时全国常平仓储三分之一。[13]
旗仓、营仓、边仓皆为军仓，旗仓设于东北盛京、吉林、黑龙江各将军所辖八旗驻防地方；营仓设于各直省提镇所在及沿边沿海或距省会遥远之偏僻驻军地方；边仓于沿边卫、堡、所设置之。各仓之设，用备兵丁平粜及借贷之需，与州县所管之常平仓名称不同，功用则一。
2、库藏
仓之外有库。库之在京师者，有内务府广储司六库及户部三库；在京外者，有盛京户部银库，各将军、都统、副都统、城守尉库，各省布政使司库、按察司库，督粮道、河道、兵备道库，盐运使司、盐法道库，监督库，分巡道、府、直隶州及民族地区分防厅库，以及州、县、卫、所库等。
内务府广储司六库分别为银库，储金、银、制钱及珠宝、玉石、珊瑚、玛瑙等物；皮库，储皮张、呢绒及象牙、犀角等物；瓷库，储瓷器及铜、锡器皿；缎库，储绸、缎、绫、纱、绢、布、棉花等；衣库，储朝服、便衣及八旗兵丁棉甲等；茶库，储茶叶、人参及香、纸、颜料、绒线诸物。各库所储，主要供备宫廷内用及皇家赏赐。其来源，有内务府及其附属机构自产自收的，有由内府派员在各地制造、采办的，还有各省岁贡的；此外，蒙古王公、西藏喇嘛朝觐所贡方物以及外国朝贡之礼品、土产等，也分别由理藩院、礼部移送内务府入库存贮。
户部三库为银库、缎匹库、颜料库之合称，分别存储银钱、绸缎布匹及铜、铁、铅、锡、颜料、药材等项物品。三库初归户部直接管理，雍正以后特简王公大臣总理三库事务，铸给印信，遂成为相对独立之机构，称“管理户部三库衙门”。三库之中，最重要的是银库，犹今之国库，凡各省岁解京师之田赋、盐课、关税、杂赋等项税银、直省赃罚银〔一部分解刑部公用〕、京师常捐银两、五城平粜米价以及户部宝泉局所铸制钱等项，均入库存贮；京师各项岁出，如官俸、八旗兵饷等，亦均经银库支放。康、雍、乾三朝，银库存银常多达数千万两。嘉庆、道光时期，银库日虚，至道光末仅存银187万余两[14]。
京外库最重要的是直省各级行政机构所设之库。其中，布政使司库（又称“藩库”）为一省财赋总汇，凡各州县岁征田赋、杂赋银，除留支外，余悉解库存储。按察司库，收储各州县赃罚银钱并兼管驿站钱粮，赃罚银每年按例报解刑部公用，其余批解户部银库。各道库，督粮道库存本省漕项（在地丁项下征收者，由布政使司移解），每年漕运时解纳通州坐粮厅；河道库及兵备道库，分存河银和兵饷，其银或由布政使司移解，或由部拨邻省协解。盐运使司及盐法道库，存储正杂盐课银，按年解运户部银库。各关监督库，存储所征关税，每年分四季解部（榷关由道府厅州县等官经管者，则存该经理之员库内，年终报解户部银库）。分巡道、府、直隶州及民族地区分防厅库，各按地方大小及距省远近，酌拨司库银分储，以备急需。州、县、卫、所库，存储所征正杂赋银，其中除例应坐支存留之数外，余悉批解布政使司库。
直省库藏，自雍正以后，定有准备金制度，以应付不时之需。雍正五年（1727年），首定司库封储之制，命各省布政使司库钱粮，按地方之远近及存剩之多寡，各酌留数十万两，与该省督抚公同封存，需用之时，题明动用，事后请部照数拨补；不经题请而私自动用者，将该督抚、布政使司照擅动钱粮例治罪（后以贵州路远偏僻，准其遇有急需，一面动支，一面题请拨补）。雍正八年，又定府、州库分储之制，令各省核定应存银两数目，分存府及直隶州库，所属州县遇有急切公务，可具文请领，该府州立即给发。该州县办理之后，据实开报，府州转申布政使、督抚核实，岁终造册，咨部查核。十年，又令各省将军、提、镇有急需公用之处，一例准于附近府州库备用银内支领。
直省各库，除布政使司库及督粮道库、盐运使司库、盐法道库各设有库大使1人外（河南粮道库不设），均无专门库官，由各该衙门书吏司其出纳，掌印堂官随时稽核之。各库库藏，定例于每年奏销时，督抚、司、道并府、州各官，以及盐政、河督等官，逐级盘查所属各库。年终，督抚将本省各属有无亏空之处，汇奏一次（乾隆三十二年例）。官员离任，与接任官会同盘库，上司官委员监盘，接任官出具接收册结，并监盘官印结申详上司加结送司，咨部查核。如有侵挪亏欠，本员参革治罪，按数追赔；如扶同徇隐蒙混，一经发觉，接任官并上司官均照例参处。其布政使司库，除布政使新旧交代时盘库外，督抚到任及每年钱粮奏销、封印之后，亦令亲往盘查。
二、 财政收入
清前期的财政收入主要来自田赋、盐课、关税、杂赋几项税收。其中，田赋称“正赋”，是国家最重要的税收；其他在广义上均称“杂赋”，与正赋相对。不过，因盐课和关税数量较大，另设专官征管，一般不将其包括在狭义的“杂赋”概念之内。税收之外，“捐输”即卖官鬻爵也是国家重要收入来源之一。
（一）田赋
田赋的主要内容是“地丁”，或称“地丁钱粮”。此外，部分省另征“漕粮”，每年经由运河解送京通各仓，是一项特殊的田赋。
1、“地丁”及清前期的摊丁入地
“地丁”在清初原是分别征于土地和人丁的两项税收，“地”指“地粮银”，即田赋或曰土地税；“丁”指丁银。所谓“人丁、地土乃财富根本”[15]，“有田则有赋，有丁则有役”[16]，丁银“亦国家惟正之供，与田赋并列”[17]，即是此意。这种地、丁分征的制度沿自明代。明朝开国，赋役分征，按田亩征收“两税”（田赋），按户、丁征派“里甲”、“均徭”及“杂泛”三种徭役，其中里甲按户派征，均徭和杂泛按丁派征。嘉、隆、万以后各地陆续推行一条鞭法，一方面将各种徭役项目合并折银，官府征银雇役，另一方面实行赋、役合并，以减轻户丁负担。但是，一条鞭法改革的赋、役合并是不彻底的，多数地方在分配条鞭银时，或丁二粮八，或丁三粮七，或丁四粮六，或丁粮各半，或丁六粮四，等等，总之仅把部分役银并入了田赋，其余仍征诸人丁[18]。这部分仍然征于人丁的税收，沿袭下来就成为兼具人头税和代役银双重性质的丁银。因丁银源自一条鞭法徭役折银，故又称“丁徭银”或“徭里银”。
丁银之征以年16至60岁的成年男子为对象[19]。按人丁所属户籍的种类，丁银又分为民丁银、屯丁银、灶丁银、匠班银等不同名目[20]，征银科则各不相同；同类人丁科银轻重，也因省份、地区不同而各异，差别很大。“其科则最轻者，每丁科一分五厘，重者至一两三四钱不等，而山西有至四两余者，巩昌有至八九两者”[21]。丁银的征收方法也各地不同，有将人丁分为三等九则征收的，也有不分等则一例派征的。一般说，北方因历史原因，“一切公差杂派皆出于丁”[22]，丁银较重，故多分等则征收；而南方特别是东南各省早在一条鞭改革时就已将大部分役银并入了地亩田赋，“一切公差杂派皆出于粮”，征诸人丁的不多，故多不分等则一例派征，此种丁银更具单纯人头税的性质。
为征收丁银，清初有严格的户籍管理和人丁编审制度。如户籍管理，顺治三年（1646年），“定人户以籍为定及脱漏户口律：凡军、民、驿、灶、医、卜、工、乐诸色人户，并以原报册籍为定。若诈冒、脱免、避重就轻者，杖八十，仍改正”[23]。这是沿用明代旧例，目的在用法律的形式把人户职业强行固定下来，世代承袭，不许改业，以便于政府控制和征税课役。人丁编审初定三年一次，亦有五年、十年的，顺治十三年统一改定为五年。届时，责成该管有司“核实天下丁口，具载版籍”，“平赋役，清隐匿，别老幼，均差徭”[24]。具体办法是：凡州县民户，百有十户编为里（南方多称图），城中曰坊，近城曰厢，各推丁多者十人为长；余百户为十甲，各立甲长或甲首一人，十户轮充。编审时，甲各造册，依原额、新收、开除、实在四柱之式，登录人户丁口，年满十六者添注，六十以上者开除，注以应纳税额；鳏寡畸零并流寓寄居之户附于册尾。册成，坊、厢、里长汇各甲册送州县，州县印官察照旧例纂造总册上之府，府别造总册上之布政司，布政司汇本省各属册经督抚达于户部，户部汇疏以闻，由是而知着籍纳税丁口之数。[25]因关系到丁银征收，清初统治者对编审十分重视，规定了许多法令、条例，隐匿、捏报人丁的要治罪，而州县若能增丁至二千名以上，不但州县官，而且督抚、布政司及道、府各官俱予记录，“以户口消长课州县吏殿最”[26]。
但实际上，清初的丁银征收十分混乱。主要问题一是编审扰民，官府借机苛派，二是吏胥与地方豪绅相勾结，操纵编审，转嫁负担，致使丁银征派贫富倒置，“素封之家多绝户，穷檐之内有赔丁”[27]。穷苦之丁不堪编审派费和富者的负担转嫁，大量逃亡漏籍，而政府为保证征收额数，便以现丁包赔逃亡，从而引起了更大混乱：“始以数丁之徭坐之一丁，久之一丁之供同于数丁，赔纳不堪，逋欠益伙”[28]。为缓和因征丁引发的社会矛盾，同时也为了稳定政府的财政收入，清政府于康熙五十一年（1712年）决定以五十年丁册的人丁数为额，“滋生人丁永不加赋”[29]。固定丁额使丁银征数也稳定下来，为进一步摊丁入地，从而彻底解决丁银问题创造了条件。康熙五十五年，广东经批准，首先在全省范围内实行了摊丁，将省内各州县丁银，分别就各州县地亩分摊征收[30]。雍正前期，改革在全国展开，从元年到七年（1723－1729年），大多数省份相继改行新制。剩下来的个别省份和地区，除山西外，于乾隆时期实施。山西摊丁于乾隆时起步，到光绪五年（1879年）全省完成[31]。摊丁入地以后，五年一次的人丁编审失去意义，于乾隆三十七年（1773年）谕令废止。此后，只对有漕运任务的卫所军丁四年编审一次。
摊丁入地废除了对人丁的征派，从此田赋即土地税成为清政府唯一的“正赋”收入，只是因有并入的人丁银在内，在习惯上仍合称“地丁”或“地丁钱粮”。摊丁入地是中国历史上一次重大的赋役制度变革，其意义在于“数千年来力役之征一旦改除”[32]，丁、地并征的二元化税制转变为单一的土地税制。这一变革是唐“两税法”、明“一条鞭法”改革的继续和发展。
摊丁入地总计向地亩田赋摊派了300余万两丁银，约占当时田赋征数（2600万两上下）的12%左右。摊派的办法，有以省为单位统一摊派的（即总计一省丁银，平均摊入一省地亩田赋之内），也有省内州县各自分别摊派的。计摊标准有按田赋银一两、粮米一石、田地一亩计摊若干丁银的，也有按田赋银若干两、粮米若干石、田地若干亩计摊一丁的。不同种类的丁银（民、屯、灶等）有合并摊征的，也有分别摊入各该类地亩的。种种不同办法，均由各地的丁、粮情况及历史传统等因素决定。要之，摊丁入地的实施只要求内容上的统一，至于具体办法，则因地制宜，不强求一律。
清初除征收丁银外，还存在差徭，有的且为力役，如治河、修城、修仓等。对于各种名目的差徭征调，清初各朝也进行了整理和改革，总的精神是裁革冗差、改力役为雇役、改差役折银向户丁派征为向地亩田赋派征，即实行赋役合并。摊丁入地并废除编审以后，徭役制度从法令上废止了。此后各地仍存在的一些地方性、临时性的差役征发，属于徭役制度的残余形态。
2. 田赋征收
田赋是征于土地的税收，但并非所有土地都征收田赋。田赋征于民田，即属民间所有，可以自由买卖、继承、转让的土地。除民田外，清代另有“旗地”、“屯田”、“官田”等在法令上属于“官有”的土地，这些土地一般不负担国家的赋税和差徭。
民田有许多种，如民赋田、更名田[33]、归并卫所地[34]、退圈地[35]、农桑地、河淤地、山荡地、草地、田塘、灶地、官折田地[36]，等等，均属国家征派赋役的田土。对于民田，各州县有丈量册（鱼鳞册）登录其情况，册内详绘州县都图（里甲）各户田地的方圆形状，写明丈尺亩数、四至疆界及高低、旱涝、肥瘠，次以字号，系以主名，作为征收赋税的地籍依据。对于政府册籍所载土地情况不清、不实以及随时变动诸情形，规定有司应清丈勘实。清丈须在农隙时进行，禁止滋扰及徇私。民间开垦荒田，随时报官领照，按规定年限升科。升科年限，清初通例为六年[37]。雍正元年（1723年）规定：水田六年、旱田十年起科。乾隆五年（1740年）为鼓励开荒，规定垦种山头地角零星地土永免升科。后来，一些较多数量的开垦，以土地贫瘠，也有特免升科的。
田赋有正税，有加征。正税为地丁，加征为随地丁征收的耗羡。加收耗羡的理由是民间以散碎银两纳税，需官将其熔铸成统一规格的元宝才能解运交库，不无损耗（“火耗”），而且解运亦需费用，故而加征。加征耗羡在清初原不合法，但朝廷予以默认，各地官府往往在实际耗费之外多取盈余，以之充地方办公经费及饱官吏私囊。雍正时实行“耗羡归公”，各省规定加征分数，所征银两提解司库，用给各官养廉及充地方公费，于是耗羡便成了地丁正税之外的法定加征。耗羡的征率，各地多规定为正税额的十分之一左右，但实际所征一般都远远超过规定。
田赋征额以《赋役全书》为依据。清初入关，以明万历旧额为准，豁除明季三饷等项加派，于顺治年间编成《赋役全书》。书内，总载州县地亩、人丁、赋税定额及荒、亡、开垦、招徕之数，颁示全国，以为征敛之大纲。其后，康熙二十四年（1685年）[38]、雍正十二年（1734年）两次修订，并自雍正重修后定制十年一修。乾隆三十年（1765年），以全书内容过于繁杂，而奏销册前列山地田荡、版荒新垦，次列三门九则、额征、本折、地丁、起解、存留，极为明晰，令嗣后全书依照奏销条款，只将十年中新坍、旧垦者添注，其不经名目一概删除，于是赋役全书与奏销册合而为一。
与《赋役全书》相辅而行的，有黄册和丈量册。黄册为户口册，登载户口人丁之数，以田亩系于户下，据之以定丁税。黄册最初每年一造，康熙七年（1668年）命停造，以五年编审册代之。摊丁入地以后，黄册失去作用。丈量册如上文所说，是登载土地田亩，据以征收田赋的地籍册。此外，州县征收赋税，还有上计册籍供有司查核。清初，上计有赤历册（登载钱粮收数，由纳户自填）、会计册（登载解部之款）和奏销册等。康熙初，令停造赤历册和会计册，专以奏销册上计。
征收田赋按一条鞭之法，将一州县全年的夏税秋粮并起运、存留各数，以及均徭、里甲、土贡、雇募加银等项，通并为一条，总征而均支之，运输给募，官为支拨，人民不与。征收分上、下两期，上期自二月至五月，称为“上忙”；下期自八月至十一月，称为“下忙”，每期各完全年应征额的一半。嘉庆时，将上忙延至七月底，下忙延至年底。个别省依气候条件及农时，另有征收期限。每年开征之前，出榜晓谕，使纳户周知其数。收税按滚单法催交：一里之中每五或十户发给一张“滚单”，其上登载各户姓名及应纳税数额，分为十限，按限挨户滚动完纳。完税之后，有串票（亦称“截票”、“联票”等）给纳户作为凭据。串票初为二联，康熙中增为三联，雍正时一度改为四联，不久又复三联。三联之中，除一联付纳户外，另两联一留县，一附簿为存根。交税则用亲输之法：于官衙前置放木柜，令粮户将税银自封投柜，规定以部定权衡称其轻重，畸零细数许以钱纳。以上分期（上下忙）收税、滚单轮催、完税给票及自封投柜的征税办法是在清初几朝为革除田赋征收中的种种弊端而先后推广使用并不断加以改进的，到雍正时趋于完善，成为清代征收田赋的基本方法，即所谓“田赋催科四法” [39]。
田赋按亩计征，又根据土地类别（民赋田、更名田、归并卫所田及田、地、山、荡等）和肥瘠等次高下分别规定不同科则；科则各地不同，无统一之标准。在全国范围内，最低科则每亩征银仅以丝、忽计，征粮以抄、撮计；高的科则每亩征银达数钱，征粮达数斗。
清前期，田赋以征银为主，也征收一定的米、麦、豆、草等实物。田赋收数，顺治十八年（1661年）为银2157万余两、粮648万石；康熙二十四年（1685年）为银2445万两、粮433万石；雍正二年（1724年）为银2636万余两、粮473万石；乾隆、嘉庆、道光时期，因丁银并入田赋，地丁征额合计增至3000万两上下，粮数连漕粮在内共800余万石[40]。作为田赋附加随地丁征收的耗羡，乾隆时为300余万两，嘉庆时达到400余万两。
民田赋之外，还有由州县征收，隶于各省布政司下的屯田赋。此项征数，据《清朝文献通考》记载，雍正二年为银43万余两、粮106万余石，乾隆十八年为银50万余两、粮373万石，三十一年为银78万余两、粮109万余石。
以上，都是官书记载的奏销数字。各地官府及经征人员以种种名义额外加派浮收的部分，不在其内。
3、漕粮及漕运
漕粮征于江苏、安徽、江西、浙江、湖北、湖南、山东、河南八省，岁额400万石。其中，330万石输京仓，称“正兑”；70万石输通仓，称“改兑”。漕粮虽原额以粮米计，但实际有部分系折银征收，称“折征”；又有将原定本色改收其他实物的，称“改征”。折征有临时和常例之分：临时折征是因一时特殊情况如遇灾或运道梗阻而改折，其后仍复旧制，不为定例；常例折征为固定改折，主要有“永折米”和“灰石米折”两种名目。永折米除江西、浙江外，其余六省各有定额，总共36万余石，按每石折银5－8钱不等征收，价银归于地丁报解户部。灰石米折原为江苏、浙江两省漕粮中给军办运灰石之米，顺治时改为征银解部，由工部按年支取，备办灰石。此项无多，每年仅数万石，折银平年5.7万余两，闰年6.2万余两。另外，还有“减征”和“民折官办”名目，也是折征，但均仍解本色[41]。由于折、改等原因，清前期每年实征漕粮米仅在300万石上下，如乾隆十八年（1753年）实征正兑米275万余石、改兑米50万石有奇，嘉庆十七年（1812年），实征正兑米256万余石、改兑米42万石。
普通漕粮之外，在江苏苏州、松江、常州、太仓四府州及浙江嘉兴、湖州二府另征“白粮”（糯米），随漕解运，供内府奉祭、藩属廪饩及王公百官食用。白粮原额21.7万余石，乾隆后实征10万石左右，其余征收折色、民折官办或改征漕米。
漕粮也有随征耗费，谓之“漕项”，用补漕运、仓储折耗并充各项经费之用。漕项的名目很多，如“随正耗米”、“轻赉银”、“易米折银”、“席木竹板”、“运军行月钱粮”、“赠贴”等等，均属漕项。正式的漕粮附加税之外，随漕加征的费用还有给运军作漕运帮船开销的各种“帮费”和经征“漕总”、“漕书”及地方刁徒等勒索的各种“漕规”，名堂繁多，征数往往过于漕项。例征的漕项以及不断加增的种种额外漕费和陋规使国家每征正漕一石，税户往往要出数石才能完纳，成为农民的一种苛重负担。
白粮的加征，其正耗，江苏每正米一石征3斗，浙江征4.5斗，均以5升或3升随正米起交，余随船作耗。正耗之外，江苏每船给束包和人夫工食银14两，每运米百石给漕截银34两、食米7石、盘耗米20石；浙江每运米百石给漕截银34两、食米34石。运军的行、月粮和运弁行粮，白粮与漕粮同。乾隆时，实征白粮约10万石，征耗米3万余石、经费银23万余两、米5.7万余石。
漕粮的征收，清初仍沿明制，由粮户直接向运军交兑，运军依恃官府，每额外勒索。顺治九年（1652年）后改行“官收官兑”，即由州县置仓收粮，然后官向运军交兑（不在水次州县运至水次交兑）。兑运则初行轮兑制，各帮船在若干派运水次间轮流兑运。顺治十二年后改为固定水次兑运，各帮船派定水次，以就近兑运为原则。但此法易生运丁与州县漕书因熟悉而互相勾串为奸之弊，故至雍正时又改为轮兑。定制各帮船在兑运水次间三年轮换一次，惟仍以就近兑运本府州县之粮为原则，远不过百里，近三十里。其他如兑运日期、州县与运军之间的兑收手续、漕船运行、各省粮道等官员押运（尾帮船由漕运总督亲自督押）以及沿途州县“趱运”等等，都有一套制度和规定，以保证漕粮能够按期、如数运到京师。
漕运以通州为终点，正兑粮在石坝卸载，改兑粮在土坝卸载。此后水陆输运京、通各仓事项，由政府雇募的经纪和车户承担（改兑粮水陆皆由车户承运），但运丁须向经纪和车户津贴“个儿钱”，又须向坐粮厅诸仓交纳“茶果银”作为交粮手续费。
清代漕运有所谓“截漕”和“拨运”制度。“截漕”即截留漕粮，或在本省，或在漕运中途，都是临时性的，奉旨进行。所截之粮或充实仓储，或作兵饷，或赈灾平粜。“拨运”指河南、山东两省部分漕粮不运至京、通，而拨运存贮于直隶蓟州、易州等地，以充陵寝与近畿驻防官兵俸饷。还有所谓“抵兑”制度，如因运输关系，将南方一些地方所需南米于当地漕粮内就近拨给，而将别处所征南米抵充漕粮北运（“漕南抵兑”），以及江南某些地方官员及工匠的俸米口粮与漕粮抵兑等。此外，湖北每年征收的粮米有一部分运至荆州作官俸，名曰“南漕”，乾隆四年（1739年）命与运通的北漕合收，分别解运。
漕运是一项耗费巨大的工程，不但要长年维持一支庞大的专业运输队伍即卫所运军、供养一大批经理漕运的漕务官员和整治疏浚河道的河务官员，而且要经常修造及保养相应的工具、设备，特别是多达数千余只的漕船[42]。这些花费作为清政府的沉重财政负担，最终都转嫁到人民身上，其数额远远超过每年征数仅几百万石的漕粮的价值。嘉、道以后，漕务日坏，每年漕粮的征收和运输对民间的滋扰更甚。同时这一时期黄河淤积日渐严重，导致运道梗阻，漕运不畅，遂使漕运改革趋于迫切。不过，直到太平天国起义以前，除曾在道光六年和二十八年（1826年、1848年）海运过部分江南漕粮外，整个漕运制度变化不大。
（二）盐法和盐课
1、盐法
清前期盐法仍沿袭明代，以纲法为主，即政府颁发盐引（行盐凭照）给特许专商，商人纳课承引后在指定的盐场按规定数量购盐，然后运至指定的地区销售。纲法的最重要制度是引岸制和特许专商制。引岸制指划定行盐地界（“引岸”），商人各按地界销盐，互相不得侵越。清前期内地共有十个产盐区，所产之盐均按一定地域分配销售。十个产盐区及其销岸分别为：长芦盐区，所产盐销于直隶全省及河南的部分地区；山东盐区，所产盐销于山东全省及河南、江苏、安徽三省的部分地区；两淮盐区，所产盐销于江苏、安徽、河南、江西、湖北、湖南六省的部分地区；两浙盐区，所产盐销于浙江全省及江苏、安徽、江西三省的部分地区；福建盐区，所产盐销于本省；广东盐区，所产盐销于两广及江西、福建、湖南、贵州等省的部分地区；四川盐区，所产盐销于本省及湖北、云南的部分地区；云南盐区，所产盐销于本省，不颁引，按井给票；河东盐区，所产盐销于山西全省及河南、陕西的部分地区；陕甘盐区，所产盐销于陕西的部分地区及甘肃[43]。
上述内地盐区之外，奉天、蒙古及新疆亦产盐。奉天盐销于东北地区，清初一度行引，但至康熙中即停止。此后直到同治六年（1867年）以前，百余年间不征课。蒙古盐由藩部经理，也有行销到内地的，或听民运销，或于入口处征税。新疆盐在清末以前一直听民掣销。
特许专商制是政府授予若干资本雄厚的大盐商以贩盐专利，由其总领盐引，董率一般运盐商人行盐并向政府纳课。这些大盐商因其为众商之首，故称“总商”，都在政府行盐纲册上登记注册，世代承袭。普通运商称“散商”，不直接享有贩盐专利，而是要先向有“根窝”的总商购买窝单，经由总商具保，才能承引纳课并购盐贩运，其所纳课由总商代缴，一切费用亦由总商摊派。运商之外，另有在盐场收盐的商人，称“场商”，亦为盐商之一种，其所收盐转卖给运商。
盐引由户部统一印制颁发，各地盐务官员受领并转颁于商，作为其纳课、支盐及行盐的凭照。盐引的种类很多，有正引、余引、纲引、食引、大引、小引、水引、陆引、肩引、住引等等之不同。“正引”为按岁销定额颁给之引。正引畅销另颁之引称“余引”[44]。“纲引”、“食引”按引地距产区距离及引课轻重区分：前者距离较远，引课较重，后者反之，但均为正引。“大引”、“小引”按配盐数量区分：大引每引配盐400斤以上，多的达2000余斤；小引为其一半至十分之一。“水引”和“陆引”仅行于四川，区别为行销途径一水一陆，又前者每引配盐5000斤，后者400斤。“肩引”、“住引”行于两浙，肩引引地距场灶较近，由小贩肩挑售卖，每引800斤；住引距离较远，给小贩住卖，每引400斤。凡商人贩盐，盐售出后，限10日内将残引（已行之引官为截角，称“残引”）缴官，各省汇缴户部，户部查验与原发之数相符后予以销毁。
除官督商销的引商专卖制外，清前期还实行过官运商销、官运官销、官督民销、民运民销等行盐办法，但都仅行于个别地区，或只实行于某一地区的某一时期，均非当时的基本行盐制度。
自道光中起，清政府在部分地区又推行了票盐法。票法也是一种由商人运销食盐的制度，与纲法不同的是它取消了行盐商人的世袭专卖特权，任何人只要纳税，就可以领盐贩运，认票不认人。此外，引盐有固定的行销口岸，而票盐则可在指定的地段自由贩售。票法初行于云南。道光十一年（1831年），经两江总督陶澍奏准，淮北盐的部分销岸改引行票，至十三年一律实行。以后，又推行到淮南以及其他一些地区。
2、盐课
盐课为对食盐的课税，主要有场课和引课两种，此外还有税课、包课等名目。场课亦称灶课，征于盐场及制盐之灶户，课目很多，各地不尽相同。在东部海盐产区，灶课之征在长芦有白盐折价、盐砖折价、边布公费、滩税、草荡税、锅税等；山东有灶丁、灶地、滩地、草荡、锅面、白盐折色、民佃盐课等；两淮有草荡折价、沙荡折价、仓基、砖池等；两浙有灶丁、灶田、盐田、荡坦、仓基、团墩、灰场、涂淤课税余粮、水乡库价等；福建有依山附海丁地、丘折公费等；广东有灶丁、灶地、盐漏、盐灶等。在四川、云南等井盐产区，灶课主要为井课和锅课。灶课所征无多，最多者两浙年征额11.4万余两，两淮年征9.5万余两，其余均各只有万余两[45]。
引课征于运贩食盐的商人，按所颁盐引数计征，有正课（正税）、杂课（附加税）之分。正课的征收单位为“引”，但每引的行盐斤数和课额在不同时期、不同地区并不相同；在同一时期、同一地区，不同引种间亦有差别。表1.1是顺治和道光两个时期全国主要盐产区每引（票）的行盐斤数及所征正课的情况。
表1.1 顺治及道光时期全国各主要产盐区盐引（票）的配盐及课银数
顺 治
道 光
每引配盐数（斤／引）
每引课银数（两／引）
每引配盐数（斤／引）
每引课银数（两／引）
长芦
300
0.2657
300
0.4660-0.5140
山东*
320
0.2050
225
0.1670-0.2450
两淮*
200
淮北: 0.5500
淮南: 0.6754
400
0.8340-1.1720
两浙*
335
0.4560
335、400、800
0.1900-0.4020
福建
东南路100；西路675
1.1354-2.5810
100、675
0.0750-2.8300
广东
235、322
1.1030
235、264、323
0.1530-1.3340
四川
每包100
0.0681
水引: 5000
陆引: 400
水引: 3.4050
陆引: 0.2720
云南
—
—
每票300
2.1150
河东
240
0.3200
240
0.4160（另征公务官 钱银0.2920两）
甘肃
—
—
178、200、300
0.2150-1.1730
资料来源：顺治时期资料据吴兆莘《中国税制史》下册（台湾商务印书馆1976年版）第54页表；道光时期资料据王庆云《石渠余纪》卷5《直省盐课表》。
* 此数区在道光时均引、票兼行。
杂课指正课以外的一切附加征收，如户部刷办盐引之纸朱银、商人领引及告运之领告费银、各地以种种名义加征的盐务行政费（官钱银、公务银、公费银等）、缉私费和各种浮收杂征、官帑发交盐商生息收取的帑利等等，均属盐杂课范畴。此外，各级盐务官员向盐商收取的规费、运盐途中各关津桥所掣验时的种种勒索以及盐商的各种经常和临时性的捐输等，也都是额征正课以外的负担。杂课有的报部候拨，也有的并不报告户部，而由地方作为外销款项，或者干脆就进了各级官吏和经征人员的私囊。
签商行盐、按引征课是清前期盐法的基本制度。但此法往往导致盐价高昂，商人裹足，私盐盛行，政府课入也因此而受到影响，故在一些地区曾经试行过将额征课银摊入地丁征收，改行民运。最早是在雍正元年（1723年），甘肃盐课摊入地丁，但至九年又恢复招商。后来在乾隆五十七年（1792年），再将河东盐课摊入山西、陕西、河南三省引地地丁项下征收（陕西汉中、延安等食甘肃花马池盐者也一并摊入）。盐课归入地丁后，许商民自由贩运。这次改革持续到嘉庆十一年（1806年），河东盐又复招商行引。
税课和包课都只在少数地区实行，其数无多。税课指两广及贵州等地向贩盐商人征收的盐包税，嘉庆时每年额征银6万余两。包课是在一些不行官盐的偏远地区，许民自制自销土盐，按一定数额包纳的税银。嘉庆时，每年额征包课银5.6万余两。
清前期盐课收数，顺治初约征56万余两。以后全国统一，增引加课，到嘉、道时，连正、杂都在内额征银750万余两。不过实征不到此数，乾隆以后各朝每年实征盐课银大约只有500多万两。其时国家有事，如遇庆典及用兵等，每每要盐商出银“报效”，多或数百万两，少亦有数十万两，而政府就常以减免盐课作为回报。
为保证官盐行销和政府课入，清代严禁私盐。私盐有场私、商私、船私、车私、漕私、邻私、枭私、官私、军私等多种，皆在禁止之列。稽查私盐由各省地方官员及驻扎军队负责，有的地方还有盐商自己的缉私武装。缉私例给缉私经费，规定若因缉私不力致使官盐销数短绌，核其短销之数，在缉私经费内扣成补还。又实行盐徒私贩十家连坐之法及缉获私盐恩赏条例。若巡查兵役纵私包庇，经人告发，该管官吏及兵役与枭贩一体治罪。尽管有种种禁令，清前期各地仍多有私盐运贩。乾、嘉时期，随着盐务败坏，官盐价格增昂，私盐更盛。道光时淮盐改引行票，目的之一就在降低官盐成本，以抵制私盐。
（三）榷关和关税
1、榷关
清初税关仍沿明代钞关设立，以后数目增多，不仅水路要津，而且陆路通商要地亦设置之。各地税关数目，依《会典》记载户关24、工关5。实际不只此数。乾隆以后，户关较稳定设立者有30余个，分布如下（前有“*”号者为贵州司所管之24关）：
京师：*崇文门、*左翼、*右翼、*通州（坐粮厅）；
直隶：*天津关、*山海关、*张家口；
盛京：奉天关、中江关；
山东：*临清关；
山西：*杀虎口、*归化城；
江苏：*江海关、*浒墅关、*淮安关、*扬州关、*西新关；
安徽：*凤阳关、*芜湖关；
江西：*九江关、*赣关；
福建：*闽海关、闽安关；
浙江：*浙海关、*北新关；
湖北：武昌关；
四川：夔关、打箭炉；
广东：*粤海关、*太平关；
广西：梧州厂、浔州厂。
工关有直隶之通永道、潘桃口、古北口，山西之杀虎口、武元城，山东之临清砖版闸，江苏之龙江关、宿迁关，安徽之芜湖关，浙江之南新关，湖北之荆关，湖南之辰关，四川之渝关，以及东北地区的宁古塔、辉发、穆钦、伯都纳等，共计十余处。这些工关，除一部分由工部派司员征税及交地方官兼管外，多由所在地方户关兼管，其中，杀虎口由户部杀虎口关兼管，临清砖版闸由户部临清关兼管，龙江关由西新关兼管，宿迁关由淮安关兼管，芜湖关由芜湖户关兼管，南新关由北新关兼管，渝关由夔关兼管。
2、关税
清前期户关征税以货物通过税为主，通行舟船处兼征船钞；工关专税竹木，但在商旅辐辏之地也税船、货。税则由户部颁定，刊木榜于关口孔道。货税税率自雍、乾以后大体为值百抽五，但实际上各关往往有自定税率，且有同为一关而各征税口岸税率不同者。正税之外，另有种种附加征收，如盖印费、单费、验货费、补水费、办公费等，名目及征率多由税吏擅自规定，各关不完全相同，有时附加征收远超过正税。船钞通称“船料”或“梁头税银”，一般按船只的梁头大小征收，也有按舱或桅封计征的。商船过关、出洋，或船、货并征，或只税其一，情形不同。商人贩运米谷到受灾地方赈粜，某些官运物品如各省鼓铸所用之铜铅、官仓营汛所籴之米谷，以及商民随身携带或船载常用零碎物品等，例得免税。
清前期对于来华贸易的外国商船、货物，在指定的贸易口岸征税。初设有粤海、闽海、浙海、江海四关，开于康熙二十四年（1685年），并颁布有海关征税则例。乾隆二十二年（1757年）以后，对外贸易限定于广州一地，遂只剩粤海关仍征洋货关税。
关税在清初不十分受重视，康熙时年征额不过100多万两。雍、乾以后，考核渐严，各关不但报解“正额”，而且报解“盈余”，亦定以额数。又定收入比较之法，初为与上年比较，乾隆四十二年（1777年）改为“三年比较”，即以当年收数与前三年收数最多的年份比较，若有短绌，由关员赔补（此例于嘉庆初停止）。乾隆以后，每年解部关税户关为400余万两，多时达到500余万两，工关为40万两上下，各关巧立名目溢额私征不报部者不在其内。
（四）杂赋
清前期征收的杂赋主要有官房地租、芦课、渔课、茶课、矿课、契税、落地税、牙税、当税等项，大都所征无多。乾隆以后，各省每年向户部报解杂赋银总共100余万两。
1、官房地租
即出租官房、官地所征之租。前者如京师正阳门外官房及入官铺面房、天津沿濠之官有铺面房等，均出赁民间，按年收取租银。后者如入官旗地、各省官田、学田、公田等，都招佃收租。官房地产所征租银一般充地方公项，有的则用作特殊经费，如学田租即专供学校经费及养赡贫寒生员等项之需。另外，各省的淤地租、滩地租等，也属这一类收入。
2、芦课
江苏、安徽、江西、湖北、湖南等省滨江沿湖之地有大片官有芦洲，招佃纳课，是为芦课。芦洲有坍涨，除随时报官勘丈外，另定制五年一丈，称“大丈”。规定以涨补坍，补时先尽有课坍户，有余再补无课之田，再有余则招民认垦，按则升科。若涨不抵坍，可按数免除课银。芦课初由户部专差司员主之，后改归地方官征解。凡芦洲之清丈、升科、招租各事，谓之“芦政”。
3、渔课
渔课是对渔业的课税。明代设河泊所税船舶，兼征渔课。清初除广东等省的个别地方外，裁革绝大部分河泊所，渔课主要由各州县征收，渔户按定额摊缴。摊丁入地以后，部分省渔课归入地丁。渔课一部分留为地方公用，一部分报解户部。乾隆时，江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖南、广东等省共岁解渔课2.4万余两。又沿海地方除征额课外，对出洋渔船由钞关征收船料。
4、茶课
清前期，陕、甘等边地仍行茶马法，储官茶交易番马；内地行商茶，官给引征课。凡产茶省份，如江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、陕西、甘肃、四川、云南、贵州等省，各有额引，有的在额引外另销余引、备销引。引票由户部颁给，各省年办年销。茶商买茶运销须赴官领引，销有定域，略如盐法。茶引有行销引，有坐销引；四川另有腹引（行于该省腹地）、边引（行于边地）和土引（行于土司地区）之分。每引一道配茶百斤，另有附茶，以补耗折；不足百斤谓之“畸零”，别给由帖。凡贩私茶、假茶、伪造茶引及私与外国人交易者，皆按律科罪。茶课按引征收，包括课银、税银、纸价银等。各省茶课，陕甘及四川专案奏销；江苏、安徽、浙江由所过关津验引征收，归入关税造报；江西、湖北、湖南、贵州归入杂税；云南归入田赋。其余不颁茶引省份，听民运销，惟过关征税，或征落地税，所征不列于茶课。
5、矿课
清初对民间采矿颇多限制，乾隆以后渐趋放松，云南、贵州、广东、广西、四川、湖南、山西等省的金、银、铜、铁、锡、铅等矿藏均有开采。矿课一般按产量的一定比例抽取，折价收银。如云南的铜、铅等矿产，多按官二民八比例抽收。抽课后的产品，或由官府作价收买，或听民自卖。乾隆时，矿课有定额者，每年总计不到10万两。
6、契税
又称“田房契税”，为对民间典押、买卖田产房屋课征之税。清制，民间典、买田房，须执契赴官完税，谓之“税契”。投税之契因钤有官印，称“红契”未投税者为“白契”，具有法律效力。税契之法，清初几经改变，乾隆以后定制行“契尾法”，即由布政司印制带有连续编号的契尾颁发州县，每纸分前、后两半，前半登录买卖双方姓名、买卖数量、价格及税银数，后半以大写数字填写买卖价格及税银数于预先钤有布政司印信之处。百姓投税后，以前半发给，令粘于契纸之尾以作纳税凭据，后半俟汇集成册后送布政司。契税税率，顺治四年（1647年）规定按买卖价格每银一两征税三分，雍正七年（1729年）令在额税外加征一分充科场年费，后又改定为买契每两税银九分，典契半之。
7、落地税
此为向入市商货所征之税，沿自明代，税款充地方公费。最初征无专法，附于关税则例，由各地方随时随地酌收，往往征及箕帚薪炭鱼虾菜蔬之微，且东市已征，至西市又征，极为苛扰。雍正十三年（1735年），谕令落地税只准在府州县城人烟辏集，贸易众多，官府易于稽查之地征收，乡镇村落之征一律禁革。
8、牙税
征于牙行的税收。清制，经营牙行者，由政府颁给“牙帖”作为营业凭照，是为“官牙”；否则为“私牙”，私牙有禁。牙帖有额数，初由地方给发，州县往往私增帖数，致市井奸牙藉帖把持贸易，商民苦之。雍正十一年（1733年），令各省核定牙帖额数，报部存案，不许随意增添。后又改为由户部颁给，收入亦命解部。牙帖定制五年一换，政府除收取帖费外，另按牙行资本及营业情况分等按年征税，通常分为上、中、下三等，但税则各省不同。如江西，上则每年征税三两，中则二两，下则一两。而在湖北，汉口等镇上则征二两，中则征一两，下则征五钱；僻邑村镇则上则征一两，中则征五钱，下则征三钱。
9、当税
又称“典税”，为当铺的营业税。清制，各省民间开设典当，呈地方官转详布政司给帖以为营业凭照，按年纳税。当税税则各省不同，又依当铺等第而区分，最低者年纳银二两五钱，高者年纳五两。
五、捐输
捐输或称捐纳，也是清代财政收入的重要来源之一。清代税收，无论田赋地丁还是盐课、关税，大都有固定岁额，很少变动。然而国家岁出除经常性开支外，还常有临时支出，如遇用兵、赈荒或兴办较大工程时，都要额外支出经费。逢此种情况，“岁入有常”的清政府通常采取两种办法应付，一是动用以往的财政节余，再就是依靠捐输。
所谓“捐输”就是让有钱人出钱买官，国家卖官鬻爵。捐输有暂行事例和常例报捐两种。“暂行事例”系因军需、赈荒或兴办工程等特开之捐例，因事而开，期满或事竣即停。“常例”为按定制随时进行的捐纳。清代自乾隆以后，凡俊秀或文武生员捐贡、监，官员捐升衔、加级、纪录或捐请封典，以及平民捐职衔或捐请封典等无关铨政者，各有定例，可随时报捐，谓之“常例”。捐输有按报捐者的身份及所捐职衔等级高下明定的捐额，或以银捐，或以谷纳。例如康熙七年（1668年）以“赈灾”为名所定捐例：“满洲、蒙古、汉军并现任汉文武官弁捐银千两或米二千石者加一级，银五百两或米千石纪录二次，银二百五十两或米五百石纪录一次。进士、举人、贡生捐银及额出仕时，照现任官例议叙。生员捐银二百两或米四百石，准入监读书。俊秀捐银三百两或米六百石，亦准入监读书。富民捐银三百两或米六百石，准给九品顶戴；捐银四百两或米八百石，准给八品顶戴”[46]。报捐可在各省，亦可直接纳银于户部（户部捐纳房主持其事）。捐银及额，吏部发给执照，捐贡、监者并发给国子监监照。捐官有一定限制：文职捐途自小京官至郎中，未入流至道员；武职自千、把总至参将。捐纳官不得分用于吏、礼二部，道府不得授实缺正印官。
清代自康熙初为平定三藩筹饷而大开捐例（此前也有，但范围不广），历朝沿行。乾隆时期，每年常例捐银约为300万两。嘉、道时期，据记载，自嘉庆五年至道光四年（1800－1824年），江苏藩库共收捐监银376万两，安徽收174万两，合计各省总数，在5000万两以上[47]。因事特开之捐收银更多，如乾隆时的豫工、川运两次捐例每次收银都在1000万两以上；嘉庆时的川楚事例收银3000余万两，衡工例收银1120万两；其他如工赈、土方、续增土方、豫东诸例，收银也都有数百万两[48]。
捐纳之外，清代还常有盐商、洋商（广东十三行商人）等富商巨贾的遇事“报效”，以乾隆时为最多，军需、河工、庆典皆有之，多的达银数百万两。这也是当时政府为应付额外开支而采取的一种筹款方式。
三、 财政支出
清前期的财政支出主要有军费、官员俸廉、行政经费、驿站经费、廪膳膏火及科场经费、工程费、采办与织造费、保息与救荒费等项目，分别简介如下。
（一）军费
军费是清前期国家岁出的最大项，分为经常性军费和战争经费两类。经常性军费有一定数额，主要用于八旗和绿营兵饷支出。清入关以后，八旗兵额包括京师禁旅和外地驻防都在内，总共为20万人左右。绿营兵连京师巡捕营合计，康熙时约近60万人，乾隆以后超过60万，嘉庆时最高额达到66万余人。八旗、绿营每年的兵饷开支，乾隆中期约为银1700余万两。乾隆四十六年（1781年），各省武职照文职例一律支给养廉，其原来所扣兵饷空额令挑补足数，又令将赏恤兵丁红白银两以正项开支，共岁增正饷支出200余万两[49]。这次增加的军费，连同原来的额兵饷及早已成为定例的每年加赏旗兵一月钱粮、八旗养育兵饷银等项合计，乾隆后期每年的经常军费支出达到2000万两以上。嘉庆、道光时期清政府财政困难，屡有裁兵节饷之议，但效果有限。
战争经费是临时性支出，称为“军需”。与“经制支出”的兵饷不同，军需费用没有定额，支出多少全视战争需要而定，事后专案奏销。乾隆以后，清政府屡次进行内外战争，耗费巨大。仅据《清史稿》记载的乾隆十二年至道光十年间（1747－1830年） 十余次大的军事战役报销军需款统计，总额已达38272万两以上[50]，平均每年455万余两，相当于其时岁入的十分之一左右。这巨大的战争费开支，在乾隆时期凭藉着雄厚的国库财力，以及开例捐输、商人报效等临时筹款手段，尚足以应付，但到嘉庆、道光时期，随着国势日渐衰微，收入减少，各方面支出增多，就成为一项沉重的负担了，并直接导致了清王朝财政状况的恶化。尤其是嘉庆初年镇压川陕楚白莲教之役耗银逾亿两，“举户部旧帑七千余万而空之，饷不足于是开事例，兵不足于是广召募，逮事已而兵存，兵存而费存，所以耗国家之元气者，至于今五十年未复也”[51]。清朝财政自嘉庆起趋于恶化，原因自是多方面的，但白莲教一役巨大耗费的直接、间接影响不容忽视。
（二）官俸及养廉
官俸即官员俸食，养廉是官俸之外按官员品级另行支给的津贴。清代官俸有八类，分别为宗室俸、公主格格俸、世爵俸、文职官员俸、八旗武职俸、绿营武职俸、外藩蒙古俸及回疆俸，各分别等级规定俸额。俸有支银，曰“俸银”；有支米，曰“禄米”（通常指宗室世爵所支者）或“俸米”（官员所支）。作为正薪，清代官俸不高。如文职官俸，正、从一品官岁支俸银仅180两，京官另支俸米90石（在外文职无俸米），即一品大员也不过每月俸银15两、俸米7.5石；品级最低的从九品官及未入流者，更仅岁支银31.5两，京官另支米15.75石，平均每月银2.6两余、米1.3石余。武职官俸，在京者同文职，外官低于同品文职。不过，八旗驻防官员在正俸外另有按规定的家口数（如将军、都统40口，副都统35口，协领30口等等）支给的口粮，每口每月给米2.5斗；绿营官在俸银外另支“薪银”、“蔬菜烛炭银”、“心红纸张银”等，其数额高于俸银。乾隆以后，在京文职于应得正俸外，另加增一倍赏给“恩俸”。
官俸之外另给养廉银是雍正以后实行的制度。清初因官俸低，地方官普遍在田赋正额外加征耗羡，以其盈余各级朋分，大部分入于私囊，虽不合法，但政府予以默认。雍正二年（1724年）以后各省实行“耗羡归公”，各级官员在原支正俸外按官位高低加给数额不等的津贴，谓之“养廉银”。养廉银的数额各省不同，大体上，总督、巡抚岁给1－2万两，以下布政使、按察使、道员、知府、知州、知县等按级递减，知县少的给500－600两，多的达2000两。养廉制度最初仅实行于各省文职，后来八旗及绿营军官也先后得到养廉。
乾隆时期，全国文、武职养廉银支出约为每年400余万两，俸、廉总数则要超过500万两。
（三）行政经费
行政经费包括各级衙署按例支取的“公费”、“役食”及各种名目的公务开支。公费是官员的办公费用，按品级支给，每月给银1－5两不等，实际是官员的一种俸外津贴。乾隆时，京官公费约计岁支银10余万两，各省公费约支20万两。役食是衙署官役的工价饭食，按月或按季、按年发给。乾隆时，京师衙署的役食支出约为每年8万余两，各省支数不详。公务开支包括衙署的办公费如心红纸张银、经费银等，还包括一些特别的支出如内务府、工部、太常寺、光禄寺、理藩院有祭祀、宾客备用银，兵部有馆所钱粮，刑部有朝审银，钦天监有时宪书银，各官牧机构有马牛羊象刍秣银，等等；各省支出中的祭祀、仪宪及一些赏恤、杂支等款，亦属此类。清前期的行政费开支数额不大，不计各省外销，总数大约为每年百余万两。
（四）驿站经费
清代为传递文书，由京师至各省乃至边地交通要道设置驿、站、台、塘、铺等机构[52]，以供应过往官员和传递文书的兵役中途食宿及夫马车船之需。驿站经费包括夫役工食、牛马价银、车船费、驿舍租银及过往官员兵役人等的廪给口粮等项，均于田赋内编征，每年约计200万两，由兵部、户部会核具题奏销。
（五）廪膳膏火及科场经费
清代各省府、州、县、卫学及八旗均设有一定名额的廪膳生，官给银米作为生活费用，是为“廪膳”，或称“廪银”、“廪粮”。廪生名额各省不同，廪粮银米的给发标准亦各省不一。全国总计，此项支出每年约计银10余万两。“膏火”也是官给的学生生活津贴，国子监、八旗官学及各省学校、书院的学生均可按例领取，如国子监六堂内班肄业生每人每月领膏火银1两，外班肄业生每人每月领2钱，八旗官学生之满洲、蒙古籍者每人每月领1.5两，汉军籍者每人每月领1两，等等。科场经费是用于科举考试的支出，包括科场供应费、主考官川资、花红筵宴银、旗匾银、坊价银、公车费等等，每年不下20万两。
（六）工程费
工程费包括用于坛庙、城垣、府第、公廨、仓廒、营房等等的营造和修缮支出，但最多者为河工支出。河工主要为黄河及运河的修治，也包括南北其他河流的疏浚治理。清代于各河事务设河道总督总理[53]，下设管河道及管河同知、通判、州同、州判等官分理。河工费有经常费和临时费两种。经常费用于“岁修”和“抢修”[54]，各有规定数额，一般不允许超支。乾、嘉时岁修工程大体每段用银数千两至一、二万两，抢修每段五百两至千余两。岁修、抢修用银总数，乾隆时规定每年不得超过50万两，嘉庆时命加二倍，达到每年140万两。临时费用于“大工”和“另案”。大工指堵筑漫口、启闭闸坝等非常有的工程；另案为新增工段，不在岁修、抢修之内的工程。大工和另案工程无经费定额，临时根据情况具奏兴工，工竣题销。嘉庆时，每年开支的河工另案经费约为银200万两，是河员虚报浮销的一大利薮。
河工之外，江浙海塘工程也每年需费不少。海塘岁修于每年大汛后进行，经费由江浙二省拨解，工竣由该管地方官申报督抚咨部题销。雍正、乾隆时大力整治江浙海塘，经常一处工程之费即达千数百万两。
凡兴建工程由工部管理。在京工程由各衙门报工部勘估兴办，工价银超过50两、料价超过200两者奏请皇帝批准，工、料超过1000两者奏委大臣督修。各省工程在1000两以上的，有例案可循者随时咨报工部，年终汇奏；无例案可循者须先经奏准，再造册报部审核估销。工程经费有定款、筹款、借款、摊款四种情况：“定款”为指定动用的款项；“筹款”指定款不足或向无定款时于别项钱粮内动拨款项，交商生息及酌留地租、房租备用也属此类；“借款”为临时酌借某种款项，事竣分期归还；“摊款”为民修工程，先由官府垫款兴办，工竣后摊征归款。各项工程均规定有保固期限，未到限期损坏的由负责官员赔修。
（七）采办和织造费
采办和织造费也是清政府的经制岁出项目。采办的物品主要有颜料、牛筋、黄蜡、白蜡、桐油、纸张及茶、木、铜、铁、铅、布、丝、麻等，各依土宜在各省采买，于正项钱粮内支销。乾隆时此项开支，每年约为银12万余两。织造经费用于江宁、苏州、杭州三织造处供办御用和官用的绸缎、绫罗、布疋及祭帛、诰轴等物。乾隆初，三织造处共有织机1800余张，机匠5500余名，其他匠役1500名，每年支销工价、水脚、机匠口粮等项银10余万两。
采办和织造经费不完全是国用开支，其中相当一部分为皇室内用开支。前述行政、工程等费中，也有些属皇室用费。不过，在清前期，内廷用费从国库开支的尚属有限，大部分还是在内务府收入中解决，与同、光时期的情况不同。当时的内务府用费也较节俭，乾隆时的岁支仅约为银60万两。
（八）保息及救荒支出
此为社会救济支出，时称“赏恤”。清代的社会救济分为两类，一类称“保息之政”，另一类称“救荒之政”。这两类救济的施予对象和制度规定不同，经费支出的特点也不同。
1、保息之政
保息之政是对鳏寡孤独、残疾无告、弃养婴儿、节孝妇女等社会特殊群体的救助和抚恤，主要包括如下内容：
恤孤贫。 清前期，自京师至各省，凡通都大邑，普遍设立养济院，以收养鳏寡孤独、残疾无告之人，有额设的口粮银米及冬衣等项生活供给。各省收养孤贫人数，乾隆以后皆有定额，多的数千名，少的四五百名，浮于限额收养者为“额外孤贫”。孤贫供养有规定的动支款项，每年将支用情况造册送上司查核。官设养济院之外，官绅士民捐建的民间同类机构由其自行经理。
养幼孤。 对于被遗弃的婴儿，官设育婴堂以养育之，长大后准士民收养；本家有访求者，核实后准许归宗。育婴堂之设，在京师者建于康熙六年（1667年），以后各省也大都设立[55]。育婴堂经费，或给官帑置产，岁取租息，或在指定款项内动支，主要用于乳妇工食及医药等项。
收羁穷。 顺治十年（1653年），京师五城设栖流所，以司坊官管理，收留贫病无依之流民，日给钱米，冬给棉被，病者扶持之，死者棺瘗之，费用从户部关支。又五城自每年十月至次年三月设粥厂煮赈贫民，用米由通仓关支。京师之外，各省地方亦有栖流所及粥（饭）厂之设，于隆冬季节收留、赈济贫病流民，春暖则资遣之。各地的普济堂亦多收留此等穷民。
安节孝。 节孝妇女无遗孤或贫无以自存者，令地方官给口粮以养之，每年将动用款项及数目造册报户部。
恤薄宦。 乾隆元年（1736年）定例：各省县丞、主簿、典史、巡检等微员离任而无力回籍者酌给路费，身故者给归丧之费，每年造册报销。十年又定：各省教官原籍相隔本地五百里以外，实系艰窘者，一例赏给路费。州县以上官之贫乏者也有给路费的，但属例外施恩，费用不在存公银内动支，而于同府或通省养廉内捐给[56]。
矜罪囚。 京师及各省监狱囚犯，例给口粮及灯油、柴薪、盐菜、冬衣、药饵等项费用，死者另给棺木。雍正以后，各省相继奏定囚粮及各项费用给发标准。乾隆时，定发遣军流及递解人犯口粮定额。囚粮经费多在赃赎及存公银内动支，年底造册咨送刑部，转咨户部核销。
抚难夷。 对于遇风漂流至内洋海岸的外国人，由该地督抚督率有司给以救助，动用存公银给发衣粮，助其修理舟楫，安全回国。
保息经费是各地方的经常性支出，大都有一定的数额或规定标准。动用款项一般也是固定的，或在正项钱粮内动支，或于生息款（发官款交商生息）内解决，也有的来自于士民捐助。
2、救荒之政
指发生自然灾害情况下的社会救济。清制，凡地方遇灾，地方官必须迅文申报，督抚一面奏闻，一面委员会同地方官踏勘灾情，确查被灾分数，在规定期限内题报，以作为国家推行荒政的依据。荒政措施主要有：
救灾。 遇到川泽水溢、山洪爆发及地震、飓风等突然性灾害，以至淹没田禾，损坏庐舍，死伤人畜的时候，政府采取紧急措施救助，谓之“救灾”。救灾自乾隆以后有一定成规。如直隶的水灾救济定例规定：水冲民房，全冲者，瓦房每间给银一两六钱，土、草房每间给银八钱；尚有木料者，瓦房每间给银一两，土、草房每间给银五钱；稍有坍塌者，瓦房每间给银六钱，土、草房每间给银三钱；瓦、草房全应移建者，每间加给地基银五钱，每户不得过三间。淹毙人口，每大口给银二两，小口给银一两。[57]地震、飓风等灾一般比照水灾例办。实际执行中，也常有奉特旨不拘成例的情形。
蠲免。 荒歉之岁，按照灾情轻重，免征部分额赋，叫做“蠲免”，也叫“灾蠲”，以别于因国家庆典、皇帝巡幸、用兵等等而实行的“恩蠲”。蠲免之实行与否及蠲免多少，根据被灾分数确定。顺治时规定：被灾八分至十分，免十分之三；五分至七分，免十分之二；四分，免十分之一。康熙十七年（1678年）改定：五分以下为不成灾，六分免十分之一，七分以上免十分之二，九分以上免十分之三。雍正六年（1728年）命增加蠲免分数，遂再改为：被灾十分免十分之七，九分免十分之六，八分免十分之四，七分免十分之二，六分免十分之一。乾隆元年（1736年），命被灾五分亦免十分之一。此后遂成定制。常例之外，因灾情较重，也有特旨全蠲或增加蠲免分数的情形。凡蠲正赋，随征耗羡相应蠲除。如题准蠲免时额赋已征，应免之数在下年征收时扣除，名曰“流抵”。漕粮非奉特旨，例不因灾蠲免。此外，因蠲免只及田主，不及佃户，康熙时特别规定：田主遇灾蠲免，“照蠲免分数，亦免佃户之租”；后改定为：“业户蠲免七分，佃户蠲免三分”[58]。
缓征。 即将应征钱粮暂缓征收，于以后年份带征完纳。缓征的适用比蠲免要广。勘不成灾（被灾分数不足五分）例不予蠲，但一般缓征；乾隆四十六年（1781年），更规定成灾五分以上州县之成熟乡庄一体缓征。漕粮漕项等例不蠲免的项目、民间借贷的官口粮籽种及各项民欠等，也都有缓征之例。成灾者，蠲免所余及未完旧欠概予缓征。缓征钱粮，乾隆以前在下年麦后起征，下年又无麦则缓至秋后。乾隆初改定：被灾不及五分缓征者，仍缓至次年；被灾八、九、十分者，分三年带征；五、六、七分者，分两年带征。而实际上，因连年歉收，或因积欠过多，无法征收，往往不得不一缓再缓，至有积至十数年不能完者。积年旧欠实在征收无着的，也有时特旨豁除。
赈饥。 灾年发仓储向饥民施米施粥叫“赈饥”。与蠲、缓不同，赈饥的对象不是“有田之业户”，而是“务农力田之佃户、无业孤寡之穷民”[59]。“凡有地可种者，不在应赈之列。但有地亩之家，现在无收，实与无地者同受饥馁，应查验酌赈”[60]。清制，地方官于勘灾同时，即应清查户口，将应赈人口造具册籍，分别极贫、次贫[61]，给发印票，以为领赈凭据。开赈时，地方官及监赈各员分赴灾所，发放米谷；米谷不足，折银钱给之，叫“折赈”。雍正时，令煮赈与散赈兼行，近城之地设置粥厂，四乡二十里之内各设米厂，米厂照煮赈米数按口月给。乾隆初，定日赈米数，大口五合，小口半之。又定：地方遇水旱，即行抚恤，先赈一月（叫“正赈”，也叫“普赈”、“急赈”）。查明被灾分数、户口后，被灾六分，极贫加赈一月；七、八分，极贫加赈两月，次贫一月；九分，极贫加赈三月，次贫两月；十分，极贫加赈四月，次贫三月。倘连年积歉，或灾出非常，督抚妥议题明，将极贫加赈时间增至五六月、七八月，次贫加赈时间增至三四月、五六月。还规定：贫寒生员一体给赈，由学官具籍，牒地方官给发。对勘灾用费报销、散赈手续、官员奖惩等等，雍、乾以后，也都有严密的规定。
借贷。 指灾荒后或逢青黄不接时向农户贷放口粮、籽种。清代各省府州县乡普遍设立常平及社、义等仓，所储米谷用于赈、贷、粜等。灾荒时三者并行，平年只行借、粜。借贷一般在春耕夏种，民间乏食缺种时进行，秋收后征还。所借除口粮、籽种外，地方官府还往往出借供雇耕牛用的“雇价”、供养牛用的“牧费”等等；口粮、籽种亦有折银钱给贷者。平年所借加息征还，歉岁所借免息。乾隆四年（1739年）定：出借米谷除被灾州县毋庸收息外，收成八分以上者，仍照旧例每石收息谷一斗；七分者，免息；六分及不足五分者，除免息外，六分者本年征还其半，来年再征另一半，不足五分者缓至来年秋后再征。十七年又定：灾民所借籽种口粮，夏灾借给者秋后免息还仓，秋灾借给者次年麦熟后免息还仓。此外，如上年被灾较重，本年虽得丰收，所借也可免息。有个别省份如广东、福建等，向不加息。
平粜。 常平仓谷主要用来平抑粮价，“米贱则增价以籴，米贵则减价以粜”[62]。一般在每年春夏间粜出，秋冬时籴还，存七粜三，既接济春荒，又出陈易新。遇岁歉米贵之年，允许多出仓储，减价平粜。歉岁粜卖遇仓储不足时，发库帑籴客米接济，再不足则截留漕粮以济之，同时鼓励富户零星出粜，严禁奸商势豪囤积射利。散粜之法与赈饥同，规定于城中及四乡分设粜厂，委员监粜，预示粜期、粜价，令贫户各持保甲门牌赴厂籴买，限以籴数。严禁牙棍包贩及厂役斛手人等克扣搀和、勒索票钱诸弊，违者严加治罪，该管各官循纵者参处。其运粮脚价等费，准予报销。
通商。 荒年乏食，米价腾贵时，禁邻省遏粜，允许并鼓励商贾运贩米谷至灾区，以济官米之不足，谓之“通商”。通商是与平粜相辅而行的一项措施，目的也在平抑粮价。为鼓励商贾往歉收地方运粜，乾隆元年（1736年）规定，往被灾地方运粜的米船免征官税[63]。外洋之米，乾隆时也鼓励商贾贩进，减税以招徕之。此外，有时还官为招商，给以护照及正项钱粮，令其往灾区运粜，所得利息，商人自取，官府只于米价平后收回原本。
兴土工。 在灾荒年景，由地方官相时地之宜，发官帑兴作工程，召集饥民佣赁糊口，以此作为赈济的一种方式，亦称“以工代赈”。以工代赈工程的工价一般按半价给发，但也有时准给全价。如乾隆十六年（1751年）有谕旨说：嗣后一般以工代赈工程，工价仍循往例（指半价），但“若实系紧要工程，亟应修作，自又当照原价给与”[64]。工程完竣，督抚将所济饥民人数与工筑之费疏报，户部覆核准销。
返流亡。 灾年饥民外出逃荒，清政府的基本对策是尽量防止，规定地方官于灾后即应出示晓谕，令其毋远行谋食，轻去乡土。已经外出者，则令所过州县量行抚恤，并劝谕还乡，以就赈贷，称之为“返流亡”。雍正时，制订有对外来流民的留养则例，规定各地方于冬寒时动用常平仓谷赈恤外来流民，至春暖再动支存公银两资其返籍。但这个制度实际行不通，且多弊端，故自乾隆以后，除对老弱无力者仍予留养、资遣外，对一般投奔亲故或往丰收地方觅食者，并不强制执行。
劝输。 灾荒之年，政府鼓励官绅士民出粟出银助政府救荒，视其所输多寡，官予加级纪录，民予品衔或花红匾额旌奖，名之曰“劝输”。捐输条例各朝不尽相同，大体上，捐米谷至数百石，官即可以纪录加级，民即可以顶戴荣身；捐数少者，给予花红匾额。雍、乾以后定制：灾后，地方官即应将捐输银米及出资运粜、助官赈饥、施舍医药等等的官绅士民名单和所输银米数核实造册，申报督抚，少者旌奖，多者疏闻议叙；地方官不行核查及勒派报捐、侵吞渔利或以少报多、滥邀议叙的，各治以罪。乾隆四十一年（1776年）规定：绅衿士民于歉岁出资捐赈者，准亲赴布政司衙门具呈，听其自行经理，事竣，督抚核实题报。常平、社、义等仓，也都分别定有劝捐条例。
上述措施互相补充，遭逢重大灾荒时往往同时实行，因之而支出者即为救荒经费。救荒与保息不同，一是开支浩大，二是没有固定数额，支出多少视灾情而定。救荒经费一般由地方库储支出，事竣奏销，但也常由户部特拨专款，还往往截留漕粮。清前期，救荒是国家一项大的支出，几乎年年都有，往往动辄花费白银数十万两乃至数百万两。
四、 收支大势
（一）顺治至康熙前期
从入关到康熙二十年代初平定三藩叛乱并收复台湾之前，清王朝的统治尚未稳固，一方面连年战争，军费开支浩大，另一方面经济凋敝，政府岁入较明代大幅度减少，故财政相当困难，“岁支常浮于入”。这是清初财政总的特点。
顺治时期，清王朝正处在军事统一全国的战争之中，军费是当时国家最主要的岁出。据记载，顺治初年诸路兵饷岁需银1300余万两，十三年（1656年）以后增至2000万两，末年达到2400万两。而岁入，由于入关后除豁了明季三饷等项加派，特别是由于历经明季以来多年战乱浩劫之后，人丁死逃，地亩抛荒，工商衰败，从而税收大受影响，顺治八、九年时，“丁田二项并杂税盐钱”仅实征银2100余万两，十三年时为2208万余两，末年（十七年数）也仅为2566万余两[65]。按上述数字计算，顺治后期，军费开支要占到当时岁入的90%以上。军费开支如此之大，迫使清政府不得不极力压缩其他开支，主要是通过裁汰冗官以节省政费。“顺治元年，以冗官费多，京堂等缺强半裁省。三年，裁并各府推官、各县主簿等缺。自是而后，裁并各省道府州县缺。十三年，复以钱粮不敷裁汰冗员，为节省之法”[66]。清初，每年官俸等政费开支仅为200余万两。然而即便如此，还是经常入不敷出。据礼科给事中刘余谟顺治九年奏言，当时每年钱粮入数为1485.9万余两，出数兵饷1300余万两，其他各项经费200余万两，合共岁出1573.4万余两，以入抵出，不敷银87.5万余两[67]。末年时，虽收入有所增加，但除去各省留支以后仅余1960万两，以之开支军费就已有400万两左右的缺口，加上其他经费，入不敷出的赤字就更大了[68]。
康熙初年，军事征服基本完成，但是吴、尚、耿三藩拥兵割据云、贵、粤、闽数省，“岁需二千余万，近省挽输不给，一切仰诸江南，绌则连章入告；既赢，不复请稽核，天下财赋，半耗于三藩”[69]。在这种情况下，中央政府的财政仍然相当支绌。及至三藩叛后，一方面中央收数骤绌，另一方面因平叛而军费浩繁，局面就更加严峻。关于这一时期的收支情况没有确实纪录，但是清朝大开捐例，就是从平三藩筹饷开始的。又这期间改折漕贡、裁节冗费、稽查漏赋、量增盐课杂税、裁俸停工等等，种种筹款措施不一而足，从中也足见其时财政形势的艰窘。
（二）康熙中至乾隆时期
以康熙二十年（1681年）平定三藩叛乱、二十二年台湾郑氏降清为标志，清王朝终于确立了对全国的统治。此后一直到乾隆时期，为清王朝的全盛时代。这一时期，社会安定，经济逐步恢复并进一步发展，出现了历史上空前繁荣昌盛的局面。与此相联系，清王朝财政的收、支也逐步走上正轨，收入增加，支出有常额，清初收不抵支的局面根本改观。这一时期在经常项目的收支上，大体每年出入平衡且有盈余；遇有临时额外支出如用兵、工程、赈恤等等，或动用历年节余，或采取“捐输”“报效”等方法筹款，总的说未出现大的财政困难。
分别来说，在康熙时期，由于社会经济尚处在由严重破坏到逐步恢复的过程中，为休养生息，政尚宽大，故虽岁入较之清初已大为增加，但各项税收多仍不及明代原额。康熙中期以后的岁入，不计实物部分，大约只有3500余万两[70]。不过，其时崇尚节俭，岁出也相对较少，故常年收支相抵仍有盈余。康熙时多次大规模蠲免，而户部库存银最多时仍达到5000万两，就是明证。
雍正时期，社会经济已经恢复，国力增强。雍正帝鉴于其父晚年施政疏阔，官吏贪污成风，库帑亏空严重的现实，大力整顿吏治和财政，一方面严查亏空，限期填补，另一方面整顿和改革税收及财务支出制度，如实行摊丁入地、耗羡归公、增加盐课关税、严核奏销等等。常捐之设亦自雍正始。经过此一番整顿和改革，清王朝财政的面貌又发生一次变化，为以后乾隆朝府库充盈的局面奠定了基础。雍正时期的国库存银最初仅800万两，中期增加到6000余万两，后因西北用兵耗去大半，末年时减少到2400万两。
乾隆时期清王朝达到鼎盛。这一时期，随着国力增强，铺张奢侈之风渐起，康熙时的皇帝躬亲节俭、雍正时的严核国家度支情况已不复可见。乾隆一朝皇帝巡幸、寿典、对内对外用兵（所谓“十全武功”）、河工、赈恤等等，用帑之多远过前代，其中仅历次用兵军需所耗，即达银1.2亿两以上，河工糜帑亦多达数千万两。然而国家的岁入亦较前增加。乾隆时岁入地丁、耗羡、盐课、关税、杂项税课及常例捐输银总共4000多万两（特开之捐例及商人报效等临时性入款不在内），经常项目的岁出为3000余万两，收支相抵后的盈余常在1000万两以上。兹以乾隆三十一年（1766年）的出、入数字为例，列表如下，以见其时收支规模的大概。
表1.2 乾隆三十一年（1766年）的各项收入及其占岁入总数的百分比（1）
项 目
银数（万两）
占岁入总数的百分比（%）
地丁
2991＋
61.62
耗羡
300＋
6.18
盐课
574＋
11.83
关税
540＋ （2）
11.12
芦课、渔课
14＋ （3）
0.29
茶课
7＋
0.14
落地杂税
85＋
1.75
契税
19＋
0.39
牙、当等税
16＋
0.33
矿课（有定额者）
8＋
0.16
常例捐输
300＋ （4）
6.18
共 计
4854＋ （5）
100
资料来源：《清史稿》卷125《食货六》，中华书局标点本，第3703页。
注：
（1）此表数字又见魏源《圣武记》卷11，但魏书未标明数字年份，且地丁银数误作2941万两（《清史稿》记载与《清朝文献通考》同）。经与各书核对，是年数字原有万位以下数，《清史稿》皆略作“××万两有奇”。又据《清朝文献通考》卷4《田赋考四》、卷10《田赋考十》，是年田赋，民田于地丁银外另征粮8317735石有奇（含漕粮），屯田征屯赋银784902两有奇、屯赋粮1097064石有奇，此外还各有草束。又《清史稿》于记各项入款后声明：“外销之生息、摊捐诸款不与”。
（2）原文作“五百四十余万两有奇”；《圣武记》作5415000两。
（3）《圣武记》作芦课122500两、渔课24500两。
（4）原文作“三百余万”。
（5）此项总数为以上各数相加之和，原文作“四千数百余万”。
表1.3 乾隆三十一年（1766年）的各项支出及其占岁出总数的百分比（1）
项 目
银数（万两）
占岁出总数的百分比（%）
满汉兵饷
1700＋ （2）
49.26
武职养廉
80＋
2.32
王公百官俸
90＋ （3）
2.61
外藩王公俸
12＋
0.35
文职养廉
347＋
10.05
京官各衙门公费饭食
14＋
0.41
京师各衙门胥役工食
8＋
0.23
内务府、工部、太常寺、光禄寺、理藩院等衙门祭祀、宾客备用银
56
1.62
采办颜料、木、铜、布银
12＋
0.35
织造银
14＋
0.41
宝泉、宝源局工料银
10＋
0.29
京师官牧马牛羊象刍秣银
8＋
0.23
各省留支驿站、祭祀、仪宪、官俸、役食、科场、廪膳等银
600＋ （4）
17.39
东河、南河岁修银
380＋ （5）
11.01
更定漕船岁需银
120
3.48
共 计
3451＋ （6）
100
资料来源：同表1.2，第3703－3704页。
注：
（1）本表数字亦见魏源《圣武记》卷11，项目详略互有差异。
（2）原文作“一千七百余万两”；《圣武记》作17037100两有奇。
（3）原文作“九十余万两”；《圣武记》作938700两。
（4）原文作“六百余万两”。又原文声明：此600余万两“岁不全支”。
（5）原文作“三百八十余万两”；《圣武记》作东河80余万两、南河300余万两。
（6）此总数为以上各数相加之和，原文作“三千数百余万”。
乾隆时期的国库储备也是康、雍、乾三朝最充裕的，表1.4是一些资料关于三朝户部银库存银数的记载。
表1.4 康熙、雍正、乾隆三朝户部银库存银数
年 份
银数（万两）
资 料 来 源
康熙48
5000
《清圣祖实录》卷240，康熙四十八年十一月丙子
康熙61
800
阿桂《论增兵筹饷疏》，载《皇朝经世文编》卷26
雍正间
6000
同上
乾隆初
2400 （1）
同上
乾隆37
7800
《清高宗实录》卷920，乾隆三十七年十一月癸丑
乾隆41
6000
魏源《圣武记（附录）》卷11《武事余记·兵制兵饷》
乾隆46
7800
同上
乾隆末
7000－8000
同上，并参见萧一山《清代通史》卷中，第二册，第234页引洪北江文
注：（1）乾隆帝说为3400万两，见《清高宗实录》卷920，乾隆三十七年十一月癸丑。
在财用充裕的情况下，康、雍、乾三朝曾一再实行钱粮蠲免。康熙一朝各种项目的大小蠲免总计不下500余次，所免总数超过一亿数千万两[71]。特别是从二十五年起，几乎每年都对一省或数省“普免”，即免征全部额赋；从三十一年起，逐省蠲免起运漕粮一年；从五十年起，三年之内轮免各省钱粮一周，计共免“天下地丁粮赋新旧三千八百余万”[72]。乾隆朝的蠲免规模更超过康熙时。乾隆六十年间，计共普免全国钱粮四次（十年、三十五年、四十二年、五十五年）、漕粮三次（三十一年、四十五年、六十年），每次分数年轮完，还普免过官田租和各省积欠。其他个别省份、地区、个别项目的蠲免和豁除旧欠数不胜数。有些蠲免且形成为定例，如“每谒两陵及他典礼，跸路所经，减额赋十之三，以为恩例”[73]。一再大规模实行蠲免，也从一个方面反映了当时国家的财政状况。
（三）嘉庆至道光时期
嘉庆、道光时期，清王朝步入了多事之秋，各种社会矛盾日益暴露、激化，天灾人祸不断，正常的税收难于保证，意外开支却有增无已，是以国库日渐空虚，财政窘迫。嘉庆初年为镇压白莲教起义，不仅将乾隆末年国库七八千万两存银消耗一空，而且不得不开“川楚事例”，先后收捐银多达3000余万两[74]。此役耗用军费超过亿两[75]，给清王朝财政以沉重打击，从此再难恢复元气。因国库空虚，嘉庆朝为应付河工、军需、赈务各项额外支出，只能依靠捐输，故自川楚事例以后，各种捐例从未停开，每年所收捐银少则二三百万两，多时超过千余万两[76]。
道光时期的财政困难尤甚于嘉庆朝。嘉庆十七年（1812年），岁入4113万余两，岁出3510万余两，虽收支相抵后的盈余数已较乾隆时大为减少，但仍有600万两左右。而至道光时期，据户部道光三十年（1850年）奏报，此前十余年间，“岁额所入，除豁免、缓征、积欠等项，前后牵算，每岁不过实入四千万上下”，较额征少四五百万两，岁出则“约需三千八九百万两”，收支相抵，已经几无盈余。这还仅是就例内支出而言，实则当时“用款多寡难定。以近十余年计之，海疆、回疆及各省军务，东、南两河工用，南北各省灾务，统计例外用款，多至七千余万”。计入这些，那就入不敷出了：“入款有减无增，出款有增无减，是以各省封存正杂等项渐至通融抵垫，而解部之款日少一日。……虽经叠次恩发内帑银一千余万两，王大臣议减京外各营马乾、红白赏恤、杂项、减平等款共节省银一千余万两，臣部先后催完积欠银一千七百余万两，又因南粮缺额，京仓支放等款分成改折，而入不敷出，为数尚钜”。[77]户部此折，已将道光朝最后十几年间财政困难的情形说得很清楚了。兹将道光后期的岁入、岁出数字列为表1.5，以见其时收支的大概。
表1.5 道光后期岁入、岁出情况
年 份
岁入（银两）
岁出（银两）
相抵余额（银两）
道光18
41272732
36209382
5063350
道光19
40307372
34787590
5519782
道光20
39035229
35805162
3230067
道光21
38597458
37341583
1255875
道光22
38715060
37149811
1565249
道光23
42264528
41904903
359625
道光24
40163854
38651694
1512160
道光25
40612280
38815891
1796389
道光26
39222630
36287159
2935471
道光27
39387316
35584467
3802849
道光28
37940093
35889872
2050221
道光29
37000019
36443909
556110
资料来源：道光18－28年数据北京图书馆藏翁同龢家抄本《岁入、岁出册》，引自《中国近代货币史资料》附录172页。道光29年数据王庆云《石渠余纪》卷3《直省出入岁余表》。按王书卷3《直省岁入总数表》记有道光21、22、25、29各年岁入数，同卷《直省岁出总数表》记有道光28、29年岁出数并附有道光21、22、25各年岁出总数，《直省出入岁余表》记有道光25－29年岁入、岁出总数，所记各数有的与翁抄本小有差异，有的年份数字各项分数相加之和与所开总数也有差异。
表中数字源出于户部山西司奏销红册，为各省历年奏销总数。由于未扣除省际协拨出入重复数字，岁出数较实际支出要大一些。如据王庆云说，道光二十二年（1842年），甘肃、四川、云南、贵州四个收不抵支的省份总共接受了邻省协拨银约560万两，这些银两“邻省之协拨者既作出数奏销，而受拨省份将所拨之款又作出数奏销”，在总数内重复计算，应当减除，故该年的实际支出应为3150余万两，出入相抵后的盈余为716万余两[78]。然而这只是各省的出入情形，未包括京师支出在内，而当时京师的支出，主要是靠各省解款。道光后期，京师户部每年支放银九百四五十万两，其来源“除各省例解部款一百二十万，常捐、旗租、减平二百余万外，不敷银两随时奏闻，于盈余省份地丁、盐、关指款拨解部库”[79]。计入京师用款，道光后期全国总计的岁入、岁出实际是没什么富余的，因为各省出入的盈余数，差不多全要用来解京供中央开销。常例收支如此（表1.5均为常例奏销数），应付起当时层出不穷的例外开支，就只能靠吃库存老本，“是以各省封存正杂等项渐至通融抵垫，而解部之款日少一日”。这种局面，到太平天国起义于道光朝的最后一年（道光三十年）年底爆发以后，终于演变为清政府一场空前的财政危机，而清前期的封建财政，也就以这场危机为标志而告终结了。
（本文由作者提供。）
注释： [1] 顺治八年曾一度恢复诸王贝勒兼理部务之制，但时间很短，次年即停。
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[2] 工部亦辖一钱法堂及一铸钱局名宝源局，所铸钱供工部各项工程经费使用。
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[3] 《清朝文献通考》卷85《职官考九》。
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[4] 康熙《大清会典》卷24《户部八?赋役一?征收》。
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[5]康熙《大清会典》卷24《户部八?赋役一?起运》。
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[6] 以上除另注外，均据光绪《大清会典事例》卷169《户部?田赋?部拨京饷、布政使司运解京饷》及同治《户部则例》卷12《库藏二?解饷、护饷、批回》。
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[7]光绪《大清会典事例》卷169《户部?田赋?部拨京饷》。
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[8] 以上各省奏销册报部限期，基本上是康熙十年就定下来的，雍正七年又加以重申。以后的变化，主要是安徽及江苏之江宁布政司的奏销时间。安徽原依江南例在次年五月，雍正十一年以抚、司不同城（巡抚驻安庆，布政使驻江宁），改限次年六月（自十二年始）；乾隆二十五年安徽布政使回驻安庆后，又改回五月。江宁布政司于乾隆二十五年与苏州布政司分设，自二十七年起，同样以抚、司不同城原因，改限次年六月。山西大同、朔平二府的奏销时间，为雍正八年定例。
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[9]光绪《大清会典事例》卷177《户部?田赋?奏销》。
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[10] 雍正时规定州县经征钱粮不足300两者不予议叙。
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[11] 以上据康熙《大清会典》卷25《户部九?赋役二?考成》；光绪《大清会典事例》卷173《户部?田赋?催科考成》；同治《户部则例》卷9《钱粮考成》、《耗羡考成》、《杂赋考成》。
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[12]各仓历年结存漕粮数，参见李文治、江太新《清代漕运》，中华书局1995年版，第54－58页表。
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[13] 根据《清朝文献通考》卷37《市籴考》所录分省报数计算。各省分数，绝大部分为乾隆三十一年或三十年的，个别省为二十八或二十九年的。
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[14] 道光三十年十一月十七日管理户部卓秉恬密折，见《中国近代货币史资料》第一辑上册，第171－172页。
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[15] 《清世祖实录》卷87，顺治十一年十一月丙辰。
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[16] 《清朝文献通考》卷21《职役考一》。
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[17] 《清朝文献通考》卷19《户口考一》。
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[18] 《明史》卷78《食货二》概括一条鞭法说：“一条鞭法者，总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官，一岁之役，官为佥募，……凡额办、派办、京库岁需与存留、供亿诸费，以及土贡方物，悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭”。这个说法并不准确，因为事实上各地对赋、役项目的整理编银以及赋役合并的情况很不一样，特别是赋役合并，多数地方都不彻底，并未放弃征丁，不能说“悉并为一条，皆计亩征银”。
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[19] 丁银一般按男丁派征，但在江西、福建、广东等省有一种“盐钞银”，沿自明代人民领取政府配给的户口盐所纳钞米折银，系按“口”派征（其他省份已将其归入地亩征收），属于一种特殊的人口税。因有盐钞银，这些省在编审时除编男丁外，还另编女口。
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[20] 民丁指普通民户人丁。有更名田省份耕种更名田的人丁称“更名丁”，亦属民丁。南方有些地方将民丁又再分为“乡丁”、“市丁”。屯丁是清初裁撤明代卫所后，改入民籍，归州县管理的原卫所屯军人丁。这部分人户虽实际上与普通民户已无区别，但因征银科则彼此不同，故仍单独编审。灶丁是盐场灶户人丁，归盐场编审征银。匠班银是原明代手工匠户的代役银。清初顺治二年（1645年）除豁直省匠籍，匠班银一度免征，后又复征。但清代实际已无匠籍可稽，故各地匠班银或派于民户代完，或有司自行赔补。康熙中以后，各省陆续将匠班银并入地亩田赋征收。
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[21] 《清朝文献通考》卷21《职役考一》。
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[22] 黄六鸿《福惠全书》卷9《编审部·编审余论》。
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[23] 《清朝文献通考》卷19《户口考一》。
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[24] 《清朝文献通考》卷21《职役考一》。
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[25] 以上据康熙《大清会典》卷23、《清朝文献通考》卷19《户口考一》，并参照现存清代编审册册式。
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[26] 《清朝文献通考》卷19《户口考一》。
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[27] 曾王孙《清风堂文集》卷13《汉中录·勘明沔县丁银宜随粮行状》。
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[28] 康熙《麟游县志》，袁楷序。
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[29] 《清朝文献通考》卷19《户口考一》。按此项规定于康熙五十一年定议，次年以“万寿恩诏”的形式向全国颁布。
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[30] 见乾隆《江南通志》卷68《食货志·田赋二》。事实上，早在明代一条鞭法改革时，就已有一些地方将人丁征派完全并入了地亩田赋，实行“粮、差合而为一，皆出于地”。这样的地方，南北皆有，见于各地方志。入清以后，因丁银征收不易，又有不少州县实行了摊丁改革，称为“丁随地起”、“丁随粮行”、“以粮载丁”，等等。不过，当时各省地方的自行摊丁是在国家仍实行征丁的大环境下进行的，丁额及丁银征数不能固定，故仍需每五年编审，还不是稳定、彻底的摊丁入地。康熙五十五年的广东摊丁，是丁额固定以后，经户部奏请、皇帝钦准的第一个全省实行摊丁的事例（是年，广东约有一半左右的州县实行了摊丁。至雍正四年，经巡抚杨文乾奏请，以五年为始，仍分征州县丁银也都归入地粮）。
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[31] 山西摊丁入地的过程，参见史志宏《山西省地丁合一完成的年代》，载《清史论丛》第3辑，中华书局出版，1982年；《山西摊丁入地若干问题辨析》，载《历史档案》1984年3期。
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[32] 光绪《湖南通志》卷49《赋役二·户口二》。
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[33] 更名田原为明朝藩产，清康熙初将其给予耕种民人，由所在州县征收赋税，遂转为民田。
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[34] 原为明朝卫所屯田，清初因之，后卫所陆续裁撤，其土地归并州县征赋，转为民田。
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[35] 此为清初先已圈给旗丁，后又退还民间之土地。
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[36] 指官田折价，转为民田者。
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[37] 顺治初定开垦荒地三年升科，六年颁布垦荒令改定为六年，九年复改为三年。康熙以后，十一年定六年升科，十二年再放宽为十年，十八年恢复为六年。实际执行，以六年为多，但也有十年、三年升科的。
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[38] 康熙二十四年谕令重加修订的《赋役全书》于二十七年修成，但经过各省讨论，最终以“旧赋役全书遵行年久，每年增减地丁银米数目，皆有各年奏销册籍可稽”为由，而“停其颁发”，见光绪《大清会典事例》卷177《户部?田赋》。
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[39] 这四种办法，串票法和沿自前明的自封投柜法在顺治时先后实行，但三联串票到康熙二十八年才出现，雍正时确定下来；滚单法始自康熙三十六年；上下忙征收期限在雍正十三年议定。又四法之外，清初曾沿明制实行过易知由单（征收钱粮通知单），后来因繁费累民，同时自串票实行后由单失去作用，于康熙二十六年停止使用。
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[40] 各朝田赋征数见梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社1980年版，乙表70－75、77、79。按该书表据《清朝文献通考》、嘉庆《重修一统志》及王庆云《石渠余纪》各书。
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[41] 减征虽在甲地减收漕粮若干，但指定由乙地代办，乙地因代甲地办粮，在原征地丁银内要做相应扣除，而甲地减征所折价银即用以解司抵补。民折官办为民间交纳折色银，由官府购办本色解运。
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[42] 清代漕船原额14505只，后因漕粮改折、分载带运以及坍缺蠲免等故，实运漕船在雍正以后减至6000余只。
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[43] 以上据《乾隆大清会典》卷15《户部?盐法》。
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[44] 也有的地方不颁余引，如两淮规定本年额引销完，可预销下年正引，不另颁余引。又福建正引之外另销者称“入额盈余引”，与正引同。
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[45] 据王庆云《石渠余纪》卷5《直省盐课表》。
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[46] 光绪《大清会典事例》卷288。
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[47] 萧一山《清代通史》卷中，中华书局影印本，第二册，第358页。
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[48] 魏源《圣武记附录》卷11。
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[49] 王庆云《石渠余纪》卷2《纪列朝各省兵数》。
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[50] 参见《清史稿》卷125《食货六》，第13册，第3709页。
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[51] 王庆云《石渠余纪》卷2《纪列朝各省兵数》。
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[52] 直省腹地及盛京所设为“驿”；西北、东北吉、黑地区及直隶、山西口外为传递军报而设者称“站”；新疆、蒙古地区所设专递西北两路军报文书者称“台”；甘肃安西州及新疆哈密厅、镇西厅所设者称“塘”，亦主军报传递。“铺”即邮亭，各省腹地厅州县均有设置，一般为间隔十里至数十里设一处。驿递机构的管理，驿由所属州县官管理或专设驿丞掌之；站设于西北者由千、把总或外委管理，东北及直隶、山西口外所设者设站官一人或由理藩院章京管理；台、塘由军队管理；铺各设铺司一人掌之。
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[53] 河道总督设于清初，雍正时有南河、东河、北河各一人，乾隆初分别改称江南河道总督、河东河道总督、直隶河道总督。乾隆十四年裁直隶河道总督，由直隶总督兼管北河事务。其他两个河道总督分别于咸丰、光绪时裁撤。
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[54] 岁修在每年冬季进行，次年桃汛后完工。抢修无定时，为堤坝等有险情时随时抢护之工。
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[55] 李元度《国朝先正事略·冯溥传》。
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[56] 参见《治浙成规》卷1。
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[57] 光绪《大清会典事例》卷270。
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[58] 《清圣祖实录》卷34，康熙九年九月乙卯；卷244，康熙四十九年十一月辛卯。
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[59] 万枫江《灾赈总论》，见杨西明《灾赈全书》卷3。
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[60] 《清世宗实录》卷118，雍正十年正月辛未。
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[61] 有的省不分差等，也有的在极贫、次贫外再分“又次”一等。乾隆七年（1742年）命省去又次，概分二等。
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[62] 《清世祖实录》卷88，顺治十二年正月壬子。
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[63] 杨西明《灾赈全书》卷2《米船免税》。
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[64] 杨西明《灾赈全书》卷2《以工代赈》。
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[65] 张玉书《张文贞公集》卷7《纪顺治间钱粮数目》。
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[66] 吴廷燮《清财政考略》。
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[67] 刘余谟《敬陈开垦方略疏》，载《皇清名臣奏议》卷4。
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[68] 见上引《张文贞公集》。
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[69] 魏源《圣武记》卷2《康熙戡定三藩记上》。
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[70] 其中地丁约计2900万两，盐、关、杂款合计约600余万两。此外，每年另征有实物粮400余万石及草束等物。
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[71] 据户部统计，从康熙元年到四十九年，免过钱粮银数“已逾万万”（《清圣祖实录》卷244，康熙四十九年十月甲子）。此后十余年间所免，亦有数千万。
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[72] 王庆云《石渠余纪》卷1《纪蠲免》。
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[73] 王庆云《石渠余纪》卷1《纪蠲免》。
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[74] 魏源《圣武记（附录）》卷11《武事余记·兵制兵饷》。
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[75]《清史稿》作2亿两，见该书卷125《食货六》。
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[76] 参看罗玉东《中国厘金史》，文海出版社1986年版，第7页“历朝户部银库收入表”。
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[77] 见《中国近代货币史资料》附录军机处档案，第170－171页。
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[78] 参见王庆云《石渠余纪》卷3《直省岁出总数表》后附言。
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[79] 王庆云《石渠余纪》卷3《部库年例应放数目》。