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原文标题：乾隆年间的驿丞裁撤与驿站改革（2016年第21期）

在清代，驿站管理作为国家政务的重要内容颇受重视，如何有效管理驿站是清代君臣所关心的问题。在长期的摸索和实践过程中，清代的驿站管理先后经历了多次调整。至乾隆时期，清廷通过在全国范围内最大限度地裁撤驿丞、将驿站财权由驿丞收归州县，实现了管理方式的革新，驿站管理最终定型。明代在全国普遍设置水马各驿，由驿丞管理驿站事务，明清鼎革以后基本相沿未改。但就驿传差役制度而言，则发生了巨大变化，驿传差役摊派方式由佥派改为雇募，由“民当”改为“官当”，实行驿马官养。驿马官养后，驿传差役的费用由百姓按照统一的额编工料银缴纳到官府，再由官府转解驿丞。（刘文鹏《清代驿传及其与疆域形成关系之研究》）驿丞不再需要像明朝那样征发百姓养马、分摊各项差费，但仍有驿站经费的支配权，并负责买补缺额马匹、雇募人夫以及采买草料等事，以维持驿站的正常运转。
州县设立驿丞专司邮递，且对驿站管理有着严格的规定，按道理应该可以保证驿站的正常高效运转，但事实并非如此。对于驿站的实际运行状况，雍正帝在上谕中有所透露，二年（1724）他说“闻得地方官只知严紧驿站，诸凡敕诏经过、迎送俱不成礼；至伊等私事及上司差役，转擅动驿马，逢迎应付”；雍正六年他再次指出“各省往来人员，有不应用驿夫而擅自动用者。该管之人，或畏其威势而不敢不应，或迫于情面而不得不应，积习相沿，骤难禁止，地方夫役，并受扰累”。（《清世宗实录》）由此可见，驿站管理规定与实际执行之间尚有不小的差距。
不仅如此，驿站驿丞在管理中也直接面临着经济压力，那就是各种陋规支出。以直隶为例，据按察使魏定国禀称，“全省驿站驿递工料项下，向来有臬司（即按察使司）衙门陋规银一万六千四百六十八两零，藩司（即布政使司）衙门陋规银七千三百余两，先经禀明在案。今又查得管驿各知府暨直隶州衙门，共有陋规银九千四百七十余两，各衙门书办陋规银一万余两，共银四万有奇，俱系历来相沿”（《世宗宪皇帝朱批谕旨》）。这是就一省的总数而言，我们再来看看单个驿站的具体规定。以盛京为例，共有大小驿站29处，盛京兵部设侍郎和正副监督进行管辖，每处驿站各有驿丞一名。其陋规：“每年大驿各出银16两，小驿各出银8两，馈送侍郎盘费，又出银400两馈送正副监督。此外,每逢节日又有规礼。”(光绪朝《清会典事例》)这种陋规支出无疑会影响到驿站的正常运转。
在管理体制上，也有许多掣肘之处制约着驿传的有效运转。在驿站管理过程中，即便驿丞为人谨饬、办事勤勉，仍不免出现驿马疲弱短少的情况，因为“驿丞所领工料银两俱系按季给发，每岁秋收之时，草豆价值平减，因无力预购，迨至青黄不接草料昂贵，未免喂养失宜”(《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆十九年（1754）三月二十三日直隶总督方观承折)。驿丞所能动用的经费相当有限，除非获得州县等方面财政的支持，否则无法按照市场物价的波动来及时调整。
可以说，到雍正时期，驿丞管驿的种种弊病已显露无疑，时人杨潮观更是将驿站之弊端归纳为缺额、科派和需索三大弊症，并从三方面分析驿政不清的原因，他指出“查察之责在驿道，驿道受贿容奸，则驿之弊不可清也；提调之责在州县，州县庸懦怕事，则驿之累不可绝也；迎送之责在驿丞，驿丞事重权轻，则驿之扰不可止也”(《古今治平汇要》)，可谓鞭辟入里。要保证驿站的正常高效运转，驿站的管理方式亟需改进。驿丞管驿既如此弊端丛现，裁汰驿丞的呼声渐起。经过反复讨论酝酿，乾隆帝最终决定在全国范围内裁撤驿丞，并将驿站财权收归州县管理。乾隆二十年，乾隆帝正式发布上谕：“驿站钱粮，均归州县经管，驿地止于应差喂马，不必更设专员。现在直省各驿，除向来原归州县并佐杂等官经管各驿毋庸议外，所有各省原设之驿丞，或系附近州县，或移佐杂驻扎，均可裁汰以节冗费。至钱粮出入，原属州县正印官之专责，所有佐杂兼管，并酌留驿丞之各驿，一切夫马钱粮，均应统归州县经理。”（光绪朝《清会典事例》）此上谕为裁汰驿丞、改革驿站明确两条原则：（1）将驿站财权由驿丞收归州县；（2）最大限度地裁减驿丞数量，节省经费开支。以此为指导，驿站改革得以快速推进。
第一，将驿站财权由驿丞等收归州县，这就是新政策在财政管理方面最显着的变化。在此之前，除向来由州县兼管驿务的驿站外，驿站经费都是由相应衙门拨付驿站使用，即如方观承所说“驿丞所领工料银两俱系按季给发”，而不专设驿丞者则由兼管之佐杂官支放。不仅如此，各省督抚司道等大员也注意到专驿之官凭借有限的经费很难保证驿站正常运转。如直隶按察使永宁所奏，“专驿之官并无管辖地方，如寻常差事，额马原足敷用，倘遇要差，用马稍多，势必雇觅民马，仍需地方官代为转雇，方能无误”（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆十九年三月二十三日直隶总督方观承折）。驿站财权收归州县以后，不仅兼管驿站之员，即便专管驿站的驿丞也不再拥有此项财权，驿站的一应经费收支都由州县来管理应付，驿站事务仅限于接应差使、喂养马匹、查管夫役，进而从根本上简化了驿站事务，这就为大规模裁撤驿丞创造了条件。
第二，最大限度地裁减驿丞数量、节省经费开支。随着驿站财权收归州县，驿站事务更加简化，大规模裁撤驿丞、由州县官或者其佐杂官员兼管驿务成为可能，至于具体如何实行，各省督抚对此筹划颇为用心。
就州县兼管驿站来说，主要是视州县事务之繁简与道里之远近，量为划拨。如直隶永平府属卢龙县之滦河驿、抚宁县之卢峰驿，俱近在各该县治之南关；河间府属交河县之富庄驿离城二十余里，该县系中治，将此三驿驿丞裁汰，将驿站归县兼管。（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆十九年三月二十三日直隶总督方观承折）当然，州县兼管驿站也有数量方面的限制，因为即使州县本任事务简便易行，但要同时兼管数个驿站的事务，州县官也有可能分身乏术，照料难周。
与此同时，为提高州县对驿站的管理效率以便裁减驿丞，就近改属也成为不错的选择。如贵州“重安江驿虽为平越县所辖，实驻黄平州地方，离县城百余里，离州城止三十里，归并州管更便”，于是将重安江驿归黄平州，就近经管。（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆二十年三月十九日贵州巡抚定长折）这种就近改属的做法客观上造成一种局面，即州县所管驿站以州县治所为中心，呈同心圆状分布。驿站与附近州县隶属关系的改变，有利于提高州县对驿站的管理效率，并以此来弥补因裁汰驿丞所造成的管理空白，从而扩大了裁汰驿丞的范围。
州县佐杂官兼管驿站的情况更为复杂，裁撤驿丞、以县丞和巡检代替驿丞来兼管驿站事务，是比较通行的做法，此外还有典史、同知等。以佐杂兼管驿站，面临着佐杂乏员、难以兼顾的尴尬局面。以广州府属番禹县为例，其五仙驿系省会之区，差使络绎，事务纷繁，但该县附郭事繁，势难兼顾，即县属之佐贰等官亦皆各有专司，难以移驻。（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆二十年正月十五日两广总督杨应琚折）甘肃省也存在这样的问题，裁驿丞之县附近，并无佐杂可以移驻。如此一来，在保持佐杂官员定额的前提下，最大限度的调整分配佐杂资源，成为无奈且唯一的选择。具体说来，就是在通省范围内酌量改设职官，将闲散佐杂官裁汰，事务由他官兼理；同时把出缺员额移改地方，兼管驿站。比较典型的是云南省。当时云南寻甸州属之易隆驿距州六十里，又该驿兼管之古城驿距州九十里；南宁县属之白水驿距县五十里；霑益州属之炎方驿距州一百里，又该驿兼管之松林驿距州三十里。各该州县俱鞭长莫及，但是这些州县并无佐杂微员可以移驻。最后的解决方案是，将事务尚简的临安府司狱、石屏州宝秀司巡检、赵州白崖巡检进行裁汰，其白崖巡检员缺改为南宁县白水巡检；宝秀司巡检员缺改为寻甸州易古巡检；临安府司狱员缺改为霑益州炎松巡检，各驻驿所。（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆二十年正月二十二日云贵总督硕色折）通过一系列的裁汰、改设和兼管，佐杂官量未加增，而驿站等事务俱得以从容料理。
对于兼管驿站的官员，其印信字样也随之改变。如乾隆二十年广州府属番禹县河泊所大使兼管驿务，给以河泊所大使兼管驿丞事务字样印信，以昭信守。（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆二十年正月十五日两广总督杨应琚折）由他官兼管驿站者，其印信都相应的增添“兼管驿丞事务”字样，以明确其职责权限，制度更为划一。
在经历大规模裁汰之后，所存驿丞数量已经大为减少。乾隆十三年时，全国范围内尚有驿丞265员（《清代缙绅录集成》）；而乾隆二十一年，据户部奏称：“各省驿丞共二百五缺，此次裁去一百二十八缺，仅存七十七缺”（《清高宗实录》），其后又零星裁撤，至乾隆二十五年时，全国所剩驿丞仅有73名（《清代缙绅录集成》），山东则全部裁汰。驿站改革的顺利完成，与善后事宜的妥善处理密不可分，这主要包括安置被裁驿丞和发放养廉银两个方面。鉴于驿丞系统所出新缺难以有效安置被裁驿丞，此外还有大量人员例应选补驿丞，吏部决定将这些人员一并转到与驿丞品级、差事相当的典史系统里。当然，裁缺之驿丞补授驿丞本缺的做法仍然继续实行，而且考虑到他们熟悉原任省分情况，尽量让他们仍留该省补缺，以充分利用以往的经验。
再有便是驿丞养廉银的发放问题。财权收归州县后，驿站事务已经简化，但这并不意味着保留下来的驿丞所管事务也随之简化，这些驿丞之所以能够保留，除因料理驿站事务繁忙外，也与其所兼差事有关。因此，无论是从杜绝管理弊端、维护驿站正常运转的角度考虑，还是从驿丞兼差事繁、亟需补偿的角度考虑，将驿丞纳入养廉银的发放范围都已是顺理成章、水到渠成的事。正如方观承所言，“今驿站钱粮既归州县支用，而驿站事务仍令各员承办，若不议给公费，势不能枵腹办公，诚恐转滋他弊”（《宫中档乾隆朝奏折》，乾隆二十年四月初五日直隶总督方观承折）；安徽巡抚卫哲治也指出“驿丞系分草料之余润养赡家口，若钱粮改归州县经理，驿丞无余润可沾”（《清高宗实录》）。各地督抚清楚新政策的缺陷所在，于是先后奏请为驿丞发放养廉银。这样，对仍在驿站当差的驿丞和兼管佐杂发放养廉银的做法，逐渐推向全国。通过将驿站财权收归州县、大规模裁撤驿丞，驿站的管理模式在乾隆年间发生了根本改变。驿站的财权被收归州县统一管理，形成由州县负责、驿站管理者经办的责任承担机制。抛开驿站管理中的人为因素不论，以州县之力维持各驿站的正常运转，其效果自然好于以往，而驿丞等管驿官员养廉银的发放，对改善驿站的管理效果也是有益的。
在改善驿站管理状况的同时，我们也看到，在全国范围内尽可能裁减驿丞数量，直接减少了国家的财政开销。另外，自康熙朝以来，清廷逐年在驿站经费上进行缩编，及至乾隆朝达到最高峰，仅剩下清初原有额设数目的67.5%（张正桦《清代前期驿传财政初探》）。朝廷将缩编后的经费转交州县，由其管理驿站事务，客观上也是变相地将中央的财政负担转移到了地方。
作者简介：
王昱淇，1989年生，浙江温岭人，中国人民大学历史学院博士生。
廖吉广，1989年生，山东滕州人，中国人民大学历史学硕士，现为山东省新闻工作者协会（山东省新闻学会）办公室工作人员。发表《雍乾之际的在任守制与政策调整》等论文。