社会管理-从国家让渡到民间介入 ,对于想了解历史故事的朋友们来说，社会管理-从国家让渡到民间介入是一个非常想了解的问题，下面小编就带领大家看看这个问题。

原文标题：从国家让渡到民间介入

同乡组织是近代上海众多社会中间组织之一。（注：所谓社会中间组织，一般是指那些非政府、非营利且带有自愿性的致力于社会公益事业的社会中介组织，又被称为非政府组织、非赢利组织或第三部门。）对于上海这样一个典型的移民城市，同乡组织在近代城市管理中的重要意义就在于它们在外来人口中发挥着自我管理、自我服务的作用，从而不仅是沟通政府与外来人口的桥梁，同时也成为两者间矛盾的缓冲地带。同乡组织的存在与发展，既是近代上海社会管理的有效手段，又是近代上海社会平稳运行的非官方基础。
一、政府缺位与开埠前后的同乡组织
上海城市的移民性特征早在开埠以前便已较为突出地展现出来。自康熙二十三年（1684年）清政府开放海禁以后，上海的商业航运业便获得空前的发展。到鸦片战争前夕，上海县城周围“店铺多得惊人，各处商业繁盛，一进黄浦江就看到江上帆樯如林，表现出上海在商业上的重要性”。[1]（p.556）商业的发展使近代前夕的上海聚集了众多来自全国各地的以商人为主的外来人口，甚至有人夸张地认为：“游贾之仰给于邑中，无虑数十万人”。[2]（p.69）随着外来人口的增加，以同乡商人为主体的会馆组织也相继建立。自1754年安徽徽州、宁国人在上海建立徽宁会馆以后，到开埠前夕的1842年，上海县城内外由外省籍商人创设的会馆、公所至少已经达到27所。[3]
同乡会馆本是由官方批准建立的民间组织，但是，由于清代上海知县既受制于财力的不足（实际上，在当时的财政体制下，上海县几乎谈不上有什么专门的地方财政收入），又受制于人力的局限，因而除征收赋税和维持治安外，官府很难对城市经济生活和社会生活进行全面管理。这种独特的政治生态结构使地方官府许可之下成立的会馆组织成为外来人口实施自我管理、自我服务的社会中间组织，尽管这种管理在很大程度上仍局限于民间的自我协商。正如劳伦斯?克里斯曼所指出的那样，在前近代时期的中国城市，外来经商者乃是“在不设引人注意的管理机构的情况下来管理自己”。[4]（p.654）也正是因为如此，有学者便将前近代时期上海的会馆定义为“基于商业移民和传统的乡土观念，客籍商帮在沪地为了内部互助互济和对外竞争排难，而集资公建的同乡、同业祀神集会的庙宇式的馆舍和公约性的为工商业服务的社会组织”。[5]当然，这种自我管理在某些时候又得到官方的鼓励与放大。比如，嘉庆十一年（1806年）时两江总督铁保便规定：“上海一地，凡客省商船进出口，皆需本省会馆出具保结。”[6]（pp.86—87）因此，清代前期上海会馆的自我管理、自我服务功能在很大程度上源自于国家的权力让渡。
如果说通过会馆、公所这类社会中间组织的自我约束来实现对工商业有效管理的权力让渡在很大程度上属于官府故意安排的话，那么，后来的形势发展却超过了官方对于会馆功能的最初考量。随着上海经济的发展，尤其是航运业的发展，大量外来人口，特别是长期活动在海、陆运输和码头搬运上的既无恒产、亦无恒业的“游民”数量不断增加，其频繁的流动性远远超出了清政府官方的制度设计。在传统保甲制度难以对他们像本地人口那样进行约束的同时，来自本地官府的驻防、差役力量也缺乏足够的实力对他们实现有效的控制。因此，官府不得不求助于与这些“游民”来自同一地区、且常常属于他们雇主的会馆董事们。这一办法一直延续至1840年以后。据开埠初期大臣的奏章所述：来自广东、福建的游民们“无从觅食，遂以护送鸦片为事。自上海以至苏州，动辄聚至盈千累百，向皆责成会馆董事稽查约束，分别遣散”。[7]（pp.546—547）太平天国战争时期，面临小刀会的“结党为患”，以道台为首的地方官员在“事先听到了他们的意图”之后，也主要是“召集各地会馆董事，责成他们对不逞之徒严加管束”。[8]（p.53）有学者就此评论说：“由此足可见上海地方政府在对外省籍人员管理方面的一筹莫展，以及会馆公所在这方面的影响与号召力。”[3]
但是，在缺乏强大政权力量的前提下，政府迫不得已的权力让渡——通过会馆对外来人口实行直接管理的最终结果是随着“闽广七党之乱”的爆发而以失败告终。会馆难以承担起对同乡“游民”直接管理和约束的原因很多。从体制的角度考虑，在传统行政体制之下，清政府从未深入到社会底层对城乡人口实行过直接的控制，绅士地位的突出和绅士功能的强大作用乃是封建政府对整个国家实现有效管理和控制的必要中介。对大量流入的外来人口的管理求助于会馆绅董则是这种管理模式的模仿与延伸。但是，会馆绅董们与地方绅士间却存在着诸多的差异。最主要的不同在于，来自其他地方的会馆绅董们并未受过良好的儒家教育，他们既不像绅士们那样具有崇高的道德责任感和对国家的忠诚使命感，也缺乏对本地强烈的归宿感，当自身的经济利益与对政府的忠诚相冲突，当同乡纽带的现实需要超越国家政治目标时，会馆董事们并不能完全按照当局的要求对同乡进行约束，而往往是“阳诺阴违，居其间”。[8]（p.128）因此，当他们的同乡最终在上海发起小刀会起义之后，他们自己也被裹挟其中，“非帮同拒敌，即设法救济”。[9]（p.84）可以认为的是，由本为社会中间组织的会馆承担原本应由政府承担的行政管理责任，不管是在前近代时期，还是开埠以后，都超出了它们的时代命题。在政府缺位的情况下，同乡组织很难真正实现对外来人口的有效管理。
二、同乡组织的更新与管理现代性因素的成长
小刀会起义和太平天国战争相继失败以后，随着国家统治的重建和社会秩序的恢复，上海的发展进入一个新的历史时期。但是，在这以后直至清末的很长一段时间里，尽管新的同乡会馆如潮惠会馆（1866年）、京江公所（1876年）、江宁七邑公所（1886年）等相继出现，但从整体上讲，作为社会中间组织的同乡会馆却发展相对缓慢。（注：到目前为止，国内学术界有关同乡会馆的研究成果中都并没有对这一现象进行过合理的解释。笔者认为，虽然并无明显的史料证据，但极有可能是经过小刀会起义之后，来自官府的不信任使会馆的发展遭遇到一定的阻力。另一方面，“同治中兴”时期政府统治力量的强化又限制了会馆如以前那样可能的发展空间。）而且会馆在自身的功能调适方面似乎也是彻底放弃了对城市政府行政管理的介入，而依旧延续着传统的轨迹朝向调解同乡商业纠纷、实施商业自我管理和同乡救济等方面发展。因此，同乡会馆的发展又回到了与这一时期上海城市的早期现代化进程并不协调的老路上。
虽然目前尚不能确定政府在多大程度上干预了会馆在19世纪后期的发展，但进入20世纪以后，同乡组织的发展方向却发生了明显的变化。随着晚清政府新政的展开以及随之而来的清政府垮台和中华民国的成立，新的社会组织形式相继出现。对于会馆原有的商业自我管理功能来讲，商会的成立显然是一个较为强烈的冲击。自1905年上海总商会成立以后，商人与会馆的关系日趋松散自愿，建立在官方授权基础上的会馆管理同乡商人的现象在民初上海已很少见。随着会馆在工商业管理中作用的下降，其活动范围似乎只剩下慈善活动一块。但是，与其他纯公益性慈善团体相较，同乡组织却又有着慈善团体所没有的诸多特征，尤其是新的同乡组织——同乡会兴起之后。（注：近代上海的同乡会诞生于1905年反美华工禁约运动。民国时期，上海的同乡会获得了较大的发展，其数量远远超过了会馆曾经达到过的规模。根据郭绪印先生对上海市档案馆有关同乡会全部档案的查阅，民国期间上海出现了119个同乡会。参见郭绪印着：《老上海的同乡团体》，文汇出版社2003年版，第30页。）
由于管理是一种自觉的控制过程，任何社会中间组织在参与公共事务管理过程中，其管理职能的充分发挥都应以在政府与社会之间建立起有效的组织、沟通、协调、参与决策等运行机制为前提，同乡组织也不例外。从这一角度看，与原有的会馆相较，在新的背景之下建立起的同乡会有着许多新的特点。
首先，为适应19世纪末期以来外来人口持续增加、社会构成日益多样化的新形势，同乡会的成员涵盖面不断拓宽。随着工商业的快速发展，不断涌入的外来人口使19世纪末的上海“跨越了它发展阶段中‘每个人了解他的邻居’的那种小型社会阶段”。[10]（p.73）外来人口的职业构成也覆盖了除商业、航运业而外的其他城市二、三产业。这种新的变化显然超越了原以商人为主的会馆所吸纳的范围。与会馆相较，20世纪以后成立的同乡会并不对会员的职业与身份进行限制，如《镇江旅沪同乡会章程》规定：“凡现在旅居上海市区城内之镇江同乡年龄在十六岁以上为预备会员，二十岁以上不论性别经本会会员二人之介绍填具入会志愿书缴纳会费者均得为本会会员。”[11]因此，同乡会的开放性使这一组织能够将更多的同乡吸纳到组织中来，其成员构成的多样性显然是会馆所无法比拟的。与此同时，成员构成的扩大也使同乡会能够在更广阔的空间内实现其功能。
其次，与晚清以来社会中间组织民主化趋势相适应，新成立的同乡会内部管理的民主化特征明显，同乡会也更多地体现了现代社团的特征。清末民初，随着新政的展开以及“法团”等新式社团组织概念的引入，以商会的建立为始点，各种类型的社会中间组织都经历了早期现代化的更新与再造。就同乡组织而言，这种更新与再造最为集中的体现便是同乡会中现代民主制度的引入与组织结构的科层化。一方面，设有会员大会和理、监事会的同乡会“抛弃了会馆的传统仪式，并大张旗鼓地采用民主的平民主义和公开化的主张”，[12]（p.266）另一方面，组织结构的科层化又使同乡会的组织现代化性特征大为增强。以宁波同乡组织为例，四明公所并未设立专门的业务管理机构，银钱、善举等重大事务皆由董事总管，而宁波旅沪同乡会则按照会务的多寡设立了各种分工明确的专职机构，除了成立之初设有审查、评议、文牍、经济、会计、调查6科而外，1928年以后又根据会务扩展的需要新设基金委员会、建设股、教育股、评事股、调查股、土物陈列股、社交股。因而具有较为明显的现代社团机构设置模式。[13]由传统社团向近代社团的转变，不仅为外来人口的社会整合与自我管理的实现奠定了民主的基础，而且同乡组织科层化结构的形成与扩展“反映了它们所从事的活动中具有类同政府职能的性质”，使它们能够在新的社会背景下更加全面地致力于外来人口的公共事务管理。[14]
第三，在外来人口日益增多、城市社会也越来越复杂的前提下，同乡组织只有以更积极的态度深入到外来人口中去，从外来人口进入上海之后的基本生存需要到自我实现的需要以及无法在城市继续生存之后的退出需要等等方面进行组织、协调和控制，才能够在新的历史时期更好地实现外来人口的管理。与会馆相较，同乡会的注意力更明显地集中于外来人口的现实需要。比如，正是鉴于锡金公所“仅及于调恤殡葬之事，犹未足谋同群之演进也”而难以适应新的时代需要，无锡同乡在1923年成立的无锡旅沪同乡会将其业务范围拓展至推行教育、提倡实业、调查状况、介绍职业、调处争执、慈善救济、公共卫生等“救生”的事项。[15]（“序”p.2，“十年大事记”p.4）业务范围的拓展使同乡会能够在更大的范围里发挥组织、指挥、协调、控制作用，较之会馆也更有利于增强外来人口在城市中生存与发展的能力。
与此同时，会馆并没有因同乡会的出现而完全衰落。相反，这种传统的同乡组织形式还有所发展，而且会馆与公所并存的局面一直延续到解放初。民国时期许多会馆也依照同乡会进行了如机构改革、章程修改和宗旨调整等必要的改革和调整，这在一定程度上使其适应了新的时代需要，与同乡会共同完成了外来人口从基本生存救济到更高层次发展的组织、控制、协调的功能。
三、控制、协调与社会整合：同乡组织的管理作用
由于清末传统体制下政府能力欠缺以及民国前期（1912—1927年）官方力量的弱化，上海的同乡组织便在一定程度上介入并承担起了本应由政府提供的公共管理职能。正如有学者所评论的那样，“上海华界的近代城市行政机构不够健全，无法充分满足日益扩大的城市社会的需要……在城市行政权力呈现出某种空白状态的情况下，便由社团来承担城市相当部分的各类公共职能服务”。[16]（p.38）各同乡组织在外来人口管理这一“公”的领域中主要从以下几个方面发挥了重要的作用：
第一，不管是传统的会馆组织，还是20世纪以后才出现的同乡会，同乡组织所广泛施行的慈善救济活动都有助于实现外来人口的社会控制。
由于近代中国城市发展的半殖民地性特征，天灾人祸下的乡村普遍破产所导致的农村人口被迫流往上海和上海城市经济由先天畸形特征所决定的不稳定性、战争的不时破坏等原因，由各地进入上海的灾难民、因失业或无业而在上海陷入困境的各地移民都是近代上海最为贫穷、也最不稳定的社会群体。因此，同乡组织对外来人口的收容、救济就可以在一定程度上从最基础的层面控制外来人口的行为，从而实现城市社会的有序化。其中，收容同乡灾、难民是同乡组织实施社会控制的重要内容之一。如“八?一三”抗战爆发后，广东旅沪同乡救济难民委员会设立4个收容所，收容难民21893人。[17]与此同时，同乡组织在平时对同乡广泛实施的连续性慈善救济活动更有助于缓解一般性的城市社会问题。如在贫困同乡的救济方面，四明长生同仁会的会规规定：对于同乡“夫妇或均年迈，不能力作；或年壮身生疯痨等症，难以生活，报名会中，夫妇按月结（给）洋壹元五角，以资赡养。或上有祖父母、父母，按月每人亦结洋一元。或下有儿女尚在幼少，亦按口每月结付洋一元”。[18]（p.268）此外，同乡组织在外来人口的医疗、社会救助方面也发挥着重要的作用。通过同乡组织的收容救济活动，许多面临边缘化的外来人口重新被纳入正常的社会秩序之内，因此在缓解了社会压力的同时，也避免了外来人口发生越轨行为，起到了城市社会管理中良好的控制作用。
第二，同乡组织在有关外来人口的利益冲突、纠纷调节中所扮演的“中间人”角色又促进了城市外来人口管理中的社会协调。
同乡之间的冲突协调和群体整合是同乡组织“中间人”角色的最初表现形式。据有学者研究，仅1931年，宁波旅沪同乡会为其同乡办理的同乡间纠纷仲裁、调解事件就有近10例。[19]（p.255）同乡组织不仅注重同乡之间的纠纷协调问题，而且更注重同乡在面临与城市中的其他组织、个人发生冲突时对同乡利益的保护。如嵊县人刑荣甫被上海电力公司撞死的事故因绍兴七县同乡会的努力而得到圆满解决，使同乡正当权益得到保护。[20]此外，劳资纠纷的解决是20世纪以后同乡会充分发挥社会协调功能的另一重要组成部分。应该说，这种矛盾的协调既是传统会馆组织的功能沿袭，又被赋予了法律等新的时代含义。
如果说同乡之间、同乡与其他组织之间的争执在很大程度上仍属一般的民事纠纷的话，那么在同乡遭到来自政府组织方面的利益侵害时，同乡组织的介入更凸显其在冲突协调中的重要作用。在近代上海，租界政府方面因观念差异或因对华人的歧视，华界政府方面因管理的集权、专制性和管理机制内部的矛盾等原因，政府与外来人口之间的利益冲突时有发生。因此，通过同乡组织的努力来化解冲突、协调纠纷，在有效地控制国家政权的权力在外来人口管理方面的滥用从而保护外来者的利益的同时，也可以使国家能够倾听外来者的声音，并对新来者的要求作出善意的反应，这在一定程度上是实现管理者与被管理者之间良性互动的必要条件。其中较为典型的案例为1923年轰动上海滩的乐志华案。正是通过宁波旅沪同乡会的努力，无辜被租界巡捕欧打的事件最终得到圆满解决。[21]（p.155、157、162、164、165）此外，还有如1933年公共租界电力工人罢工，宁波旅沪同乡会出面与工部局谈判，敦促工部局尊重工人意见等在当时都是影响较大的事例。
第三，同乡组织积极开展的各种职业介绍、民众教育活动是外来人口适应现代城市生活、转变陈旧观念和融入上海都市社会的有效途径，既有利于外来人口在上海的正当发展，更有助于将外来人口在上海的活动纳入正常的渠道。
在人地生疏的上海，外来人口要迅速适应陌生的环境并非易事。因此，为实现“为同乡谋公益”的理想，为同乡在上海介绍职业、为同乡在上海的经营提供便利乃是一般同乡组织都非常注重的活动内容。如成立于1936年5月10日的镇江旅沪同乡会的10条主要会务中的第五、六、七条便包括同乡来沪经商之指导、同乡来沪佣工之指导、同乡来沪考察之指导等。[11]为尽快帮助同乡在上海实现就业，各同乡会还专门拨款和设立相应机构负责相关事务。如江宁六县旅沪同乡会在董事会下设有合作科，办理消费、信用、生产等合作社事宜；设立发展同乡事业委员会，掌握互助及保障同乡在上海之发展事宜。[17]
同时，为避免同乡因为“无知”而违法犯罪或遭受损害，同乡组织往往通过各种形式的教育来使外来人口可以通过对近代上海城市法律法规的了解而更加适应近代化的城市社会生活，如有鉴于“旅沪江北苦力众多，间有乡愚无知，有逾越法轨之事”，1919年4月底成立的江北旅沪同乡维持会在闸北组织私立通俗演讲所“以劝勉尊法，增进劝导为宗旨”。[22]
第四，当外来人口难以继续在城市生存之时，同乡组织的资助遣送返乡不仅实现了外来人口的正常退出，而且也为城市化进程中的人口流动开辟了一条畅通的渠道。
在近代上海这样一个充满生存竞争的城市，常常有外来人口因难以适应城市的竞争而面临生存危机，更加上军阀战争、侵略战争的不时袭扰，通过组织的力量协助外来人口有序退出城市既是外来人口自身的需要，也是实现外来人口长效管理的需要。在近代上海众多的同乡组织中，宁波同乡会在遣返无钱返籍同乡方面最为典型。1918年，同乡会与宁绍轮船公司商定，由同乡会补贴宁绍公司，专设免费票，用于同乡遣返。那些无法在上海立足而又无足够的钱返回宁波的贫困同乡只要向同乡会提出申请，由同乡会出具证明，即可免费搭船回宁波。据统计，1922年宁波同乡会所设心畲社每年资遣同乡回籍1754人。[23]除平时的少量遣送外，战时的大规模疏散和遣送更体现了同乡组织在外来人口管理中的重要作用。如抗战爆发后，在政府难以完成对城市人口进行大规模疏散的状况下，各同乡组织通过自身的努力动用了大量民间资源进行外来人口的疏散与遣送回乡。据统计，淞沪抗战发生后，由宁波旅沪同乡会护送回乡者共计16余万人。[24]
虽然近代上海的同乡组织并不能真正实现所有需要退出城市的外来人口都能够得到有组织的遣送返乡，但确有很多外来人口是在同乡组织的帮助之下完成了其退出过程，因此诸多同乡组织长期不懈的努力不仅减轻了城市的压力，也使许多外来人口得以实现有序的退出。
第五，从整个城市的角度看，同乡组织的救济、冲突协调、介绍就业、民众教育等一系列活动对于外来人口管理的最大意义在于实现了分散外来人口的社会整合，并最终将其上升为对城市的认同和民族、国家意识的养成。
有学者指出：“自愿性社团在那些结构已经变得规模宏大、因素众多、异质性强的社会中，似乎成为社会共同体整合的适当形式。”[25]（p.178）作为介于城市政府与市民之间的社会中间组织，同乡组织在近代上海发挥的整合作用不仅仅体现在群体内部的整合方面，而且更体现在群体与外部、群体与城市的整合方面，即将所有外来人口整合为新的“上海人”。在传统社会形态之下，对乡土的眷恋远胜过对异地城市的认同，因而会馆等传统同乡组织更加侧重于内部的整合，而且这种内部的整合又在一定程度上抵消了其对城市的认同。但是，同乡会在促进外来人口的城市整合方面却发挥了重要的作用。随着同乡会的不断发展，在各旅沪同乡会的基础上，1923年时上海市又成立了旅沪各省区同乡会联席会，以“以联络各同乡会感情主张公道增进国民幸福”为联席会之宗旨，各同乡组织也随之而进入了更高层次的整合。[26]与此同时，不同的同乡组织又通过上海市总商会、租界纳税华人会等更为高级的组织而参与到城市的各种政治活动和民族运动之中。在这些活动中，“社团成员之间对‘籍贯’的认同演变为‘上海人’意识，进而上升为民族意识，多重认同结构逐渐形成”。[16]（p.11）
毫无疑问，同乡组织在近代上海外来人口管理中发挥着难以替代的重要作用。但是，其作用的发挥又在很大程度上是以政府缺位或政府管理力量不足为前提的，因而必然有其先天的局限性。与此不同，当代上海的强政府使改革开放以后上海城市的外来人口管理基本上排斥了民间组织的作用。但是，改革开放以后20多年的实践又表明，当前上海外来人口管理中所存在的冲突协调、利益维护等系列问题又是单靠政府力量所难以完全解决的。因此，在对外来人口管理的过程中如何协调政府与民间组织的关系，充分发挥“第三部门”的作用仍是一个有待思考的问题。笔者认为，历史地考察近代上海同乡组织在外来人口管理中的作用，或许可以为推动当前上海外来人口管理工作提供某些借鉴。
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字库未存字注释：
＠①原字左王右咸
（资料来源：华东师范大学学报：哲社版 2005年第3期 中华文史网编辑）