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原文标题：嘉庆朝治河、理漕与海运之争

嘉庆嗣位后，面临着父皇乾隆帝留给他一个巨大的历史包袱，即兵事、河漕、吏治所谓的三大困，为此他投入了很大的精力加以整治。治河和理漕是其中最重要的活动之一。
（一） 治理黄河
在历史上，由于受自然地理环境等客观条件的影响，黄河之为患，可说是屡见不鲜，黄河上游咆哮的河水，常年累月地冲刷着土质松散的黄土高原，每年将数以十亿吨计的泥沙，带到了地处平原的黄河下游，淤沙日积，河床日高，海口壅塞，水流不畅，因而每遇汛期，河水即决堤泛滥，严重时便会出现灾难性的自然改道。历史上记下的千数百次黄河泛滥、决堤、改道的纪录相当惊人，它给国计民生所带来的巨大灾难，使历代许多帝王都对治河给予相当重视，成为一件既令人头疼、又不得不抓的大事。
在元代以前，河自为河，治之尚易，治理黄河面临的只是一个疏导通流入海的问题，而元代以后，由于元、明、清三代均定都北京，钱粮支出却严重依赖东南诸省，纵贯南北，穿越黄河而延伸至北京附近通州的大运河，就成为维持帝国统治机器正常运转所不可缺少的经济生命线。这样，河兼漕运，治理黄河面临的困难，就不单纯是一个疏导通流入海的问题，它既要保持黄河有一定高度的水位，以便蓄黄济运，又要防止黄强淮弱，黄水倒灌，造成黄、淮二水一起涌入运河，淤垫河床，冲决堤坝，泛滥成灾。因而治河的难度，自然是大大地增加了。
清代前期，经过康熙皇帝的六次南巡，亲自督理河工，以及治河专家靳辅等人的积极筹划，综合治理，不仅注意到蓄黄济运，而且对“以清敌黄”，防止黄水倒灌，保持黄、淮水势均衡等等，都作了周密的考虑和切实的整治，虽然还没有完全达到康熙皇帝原来所设想的“务为一劳永逸之计”，但河漕面貌确实已大有改观，河患也日渐减少。乾隆统治期间，虽也有过六度南巡之举，但究其实，并非为了切实治河，而是借此名义幸苏杭、观海潮，任意游乐，铺陈挥霍。他虽然也曾不惜动用了数千百万帑币，搞了个海宁石塘大工程，但对日趋严重的河漕之患并无投入太多的精力。当时黄河在江南、河南紧要处漫口达二十次之多，而乾隆却始终未亲历其地，相度形势，进行妥善的整治。特别是和珅秉权后，出任河督者大多出于和珅门下，河督一职成了一项肥缺，甚至是先纳贿才得以委任。这些竞营者的精力和着眼点，只是死死地盯着那一笔笔河工巨款，而对治河能否有成效却全不在意，甚至是乐闻水患，借以增加侵吞中饱的机会。由此河防日坏，河患益烈，这是乾隆皇帝扔给嘉庆帝的又一大难题。
嘉庆元年（1796）六月，丰汛六堡决口，冲开运河余家庄堤，穿入运河，漫溢两岸，江苏山阳、清河等多处被淹。南河总督兰第锡拟导水入蔺家山坝，引河分达宿迁诸湖，泄水仍入河下注，于漫口西南挑挖旧河，引溜东趋入正河，并绘图上奏[①]。这是嘉庆即位后所接触的第一桩重大河工案，所以特别重视，他指示说：朕阅图内漫口处所系属东南，而漫水系敷余回溜，转向西北冲开大堤，看来大溜并未掣动，而奏折及图内俱未声说，朕意何不于高家庄坐弯处所，向东开挖引河，引水东注，归入正河。其西北圈堰，仍一面堵闭，使漫水不致淹及金乡、鱼台一带，岂不较易为力。着交苏凌阿、兰第锡将是否如此办理之处，详悉覆奏[②]。
与此同时，他还谕令选派治河行家、山东布政使康基田“前赴工所会勘筹办”，因康基田经理河务有年，治河成绩尚着。谕令说：“康基田河务较为熟练，即着前赴工所，所有谕旨及图样，亦交阅看，是否可行，迅即复奏”[③]。从嘉庆这些指示中，我们可以看到出，他对于治河从一开始就相当重视，而且对河务也多少能看出点问题，能提出点意见，并非高高在上，闻而不问，撒手放任。更可贵的是他对于这类关乎国计民生的大事，并不自以为是，个人说了算，而是持虚心的征询态度，对兰第锡如此，对康基田亦如此，很有点乃祖康熙的遗风。
嘉庆二年（1797）八月，山东曹县黄河北岸漫溢。嘉庆指示，此为“运道所关，不可不先事筹划。因思伊家河为宣泄运河涨水之路，江南荆家桥亦系微山湖去路，自应将二处广筹疏泄。着兰第锡等熟商筹办”[④]。又下令“赈山东曹、单、济宁、金乡、鱼台五州县并临清卫被水灾民”，缓征上述被灾地区应征漕项银两[⑤]。同年十二月，新任两江总督兼管南河事务李奉瀚奏：丰县濠河及护城堤因黄水淤垫、残缺，请分别征工挑筑，嘉庆仍然是从“安民”这一主旨出发，谕示内阁：丰县本系积歉之区，且屡经被水，若仍用民力挑筑，不无拮据，所有估需挑濠、筑堤、建桥银一万九千六百九十两，着加思准其动项修办、俾滨河百姓，共资保护。该督等务须督饬承办之员，实力经理，毋任稍有偷减浮冒，以副朕轸念歉区，奠安黎庶至意。”[⑥]自此以后，凡属规模稍大的河工，基本上是动项开支，以减民困。
当然，嘉庆对于乾隆以来河工的积弊是深知的，所以在上谕中特别叮嘱“毋任稍有偷减浮冒”。太上皇去世后，嘉庆在讲这类问题时便更加直截了当，如四年正月他谕示河南巡抚倭什布有关睢工堵口之事说：“合龙之事虽欲速，亦必须结实妥办，不可将就了事，屡次糜费国帑，以为开销地步，朝廷经费有常，岂任汝等浪费？！”[⑦]但由于积习已成，要想改变过来就不那么容易。
嘉庆三年（1798）二月，李奉瀚等奏：诸汛坝工，因正月二十七、二十八两天风势甚狂，西坝后段，陡蛰入水，现在赶紧堵筑。嘉庆认为：漕汛漫工，甫于上年腊月合龙，今坝身复有蛰失，除因风狂溜激的原因外，显系上年堵闭不严所致，遂追究工程质量的责任，河东河道总督司马騊被革职留任[⑧]；康基田被褫翎顶[⑨]，两江总督李奉瀚上疏自劾，嘉庆特派大学士刘墉、尚书庆桂前往履勘，并谕示内阁说：此次漕汛漫工，总由该督等筑坝进扫，未能坚实，以致上年甫堵旋开。李奉瀚、康基田原系河东总河，司马驹系现任总河，厥罪甚重，本应革职治罪，始念伊等向于河工尚为熟悉，姑先革去翎顶，图功自赎。惟是现将届大汛，若漫口须缓至秋汛后始能兴工，则下游一带多系民田庐舍，必须广筹去路，俾水有归墟，方足以保卫民生。凡可递达六塘河归海及分池入黄之路，务须一律展拓，俾得畅达下注，不致壅遏为患。该督等毋得仅以纸上空谈塞责，致干重戾。其附近漫口及下游各属，如有被灾之处，该抚尤应加意扰恤，妥为经理，务俾灾黎口食有资，毋令一夫失所，方为妥善。现粮艘正当北上之时，漫工既未依时堵合，粮船挽运稍艰。该督等应于河内括立标识，导用纤船，务须慎重办理，如再有途次脱空，必当一并从重治罪[⑩]。
从这一上谕看，嘉庆帝并非孤立地看待河工问题，而是把治河与吏治、漕运、民生、赈灾等方面综合起来考虑，并且开始用惩罚手段去整饬乾隆以来河工的积弊，以提高治河的功效。只可惜态度还不够坚决，措施也不够果断，因而实效不能不大打折扣。这一点，在其他事情的处理上也是如此，实为通病。
嘉庆三年（1798）三月，留任河东河道总督司马驹奏：豫东两岸堤工单薄，请择要增高，以御汛涨。嘉庆不同意这种旨在治标的短期行为，于是立即下谕指出：“治河之法，全在因势利导，若下游未能畅通，即将上游堤顶加高，日增一日，而河底淤垫，亦复日高一日，将何底止？！至大堤用土镶厚一节，此则可行。如果两岸一律坚厚，即遇盛涨，足资保护”[11]。是年五月，当嘉庆接到刘墉等查勘漕汛漫工的奏报后，再一次强调：下游河道，务须挑挖定深，将来合龙后，大溜归入正河，方能顺就下之势，倘不能畅达下注，仍恐壅遏为患，所关甚巨。至漫水下注，广筹宣泄去路。该督等务须亲赴各处相机开放，俾去路宽广，大汛时水有所容，毋得空言塞责[12]。
仅过了三天，嘉庆又再发一谕：“今据勘明下游一带，间有淤沙一二尺至六六尺者，可见前此办理未善。一俟秋讯后，该督等务须督率所属，实力挑浚，于开放引河之前，俾下游一律深通，普复原挑三丈之数，以期引河溜势顺下畅注。倘再不妥速办理，致下游复有淤垫之地，壅遏为患，惟该督等是问。”[13]嘉庆帝之所以一而再、再而三地强调这个问题，表明他对疏导下游、通畅入海口的理论已深信不疑。
但由于河臣们对这一方针理解不深，贯彻不力，因而河务仍然弊窦丛生，直到嘉庆十五年（1810），嘉庆帝仍然为这一理论大声疾呼说：“国家经理大事，总当扼其要领，专心一意，方克有济。即如医家治病，遇有棘手之症，若不究其受病根源，率行下药，虽多方治疗，其病不除。办理河工亦然，全河扼要之处，全在海口畅流。近年河工多事，皆由海口淤塞，下壅上溃，万病俱生，若果海口疏通，则河湖之水皆有归宿，何至漫决为患？朕数年来屡次降旨饬办海口，而伊等相率泄泄，总不认真疏导，其节次挑挖，亦皆有名无实，徒费帑金，漫溢如故。”[14]
嘉庆帝办事，对于延宕拖沓最为反感，对待河务尤其是这样，不少臣工为此受到过严旨切责和处分。但这并不意味着他不顾主客观条件一味求快，而是相当注意掌握分寸。如嘉庆三年五月，李奉瀚等奏请将漕汛漫口工程推迟到七月后堵筑，嘉庆便及时提醒他说：“向来堵筑漫口，总须俟伏秋汛过，霜降后水落归槽，方可堵合。李奉瀚等不过恐所请为期太宽，似觉多延时日，故为此奏。殊不思七月后正值秋汛经临，岂可筑坝进占。况此次漫工，屡筑屡蛰，尤宜加倍慎重，自应俟七月新料登场后，预为鸠工集料，俟霜降后一举集事。”[15]可见嘉庆帝对待这类问题是实事求是的，而且考虑得相当细致，因而康基田、司马騊等人对此均不敢怠慢，将河工的各项准备工作做在前头，“曹工遂以十月塞。明年正月，睢工亦塞。”[16]嘉庆论功行赏，赏还河东河道总督司马騊顶带，及两江总督李奉瀚、南河河道总督康基田翎顶，均下部议叙。
为了加强对河务的管理，嘉庆帝还进一步明确了河督和地方督抚的职权划分。嘉庆四年三月，新任两江总督费淳自陈“素未谙习河务，恳请免其兼管”，嘉庆帝并不勉强，准其所请说：所奏尚系实情，两江总督统辖三省，事务殷繁，而督臣与河臣同在一处，往往意见龃龉，转多掣肘。总河系河务专员，一切堤防蓄泄事宜，自应责成康基因一手经理。但遇有经办工程，鸠夫、集料、筹款、拨项等事，必须费淳督率办理，方期呼应较灵。着传谕费淳、康基田即将河务工程应行分办事宜，何项应归总河管理，何项应由总督会同查办，可以永远奉行之处，详悉妥议，开单具奏，再降谕旨[17]。稍后，他还多次下令：河工省分，各设厅讯员弁，专管修防，各府、州、县地方守令，均不许再兼管河务，顶多在工竣之时，为慎重工程起见，可会同勘验[18]。
嘉庆之重视治河，其基本出发点是为了“安民”，尽可能地减少社会不安定的因素，着违背这一宗旨，嘉庆的态度相当严厉。四年六月，新任东河总督吴璥就因此而碰了钉子。他上任未久，即奏请增河工料价，归地粮摊征[19]。嘉庆虽然知道吴璥“熟谙河务”，专业素质较好，但并没有因此对他偏袒，当即严旨切责说：“河工需用物料价值，例有正项开销，岂容轻议加增？！乃该督等以筹备帮价为词，于地粮内按年摊征银十四五万两，使豫省群黎均受其累，为民上者岂忍出此？！虽所称酌添运费，每秸一斤只系五毫，而一经州县吏胥之手，则层层加派，所征必不只此数，且议加之后，不能复减，非暂时借资民力，竟永远累及闾阎矣。”[20]结果，刚上台的吴璥被交部议处，受到了“革职留任”的处分。
嘉庆八年（1803）九月十三日，河决豫省封丘衡家楼，这可以说是嘉庆期间河工的一件大事。这次密工决口来得十分突然，因当时“已过霜降，水落归槽，方期各工巩固”，可是水势来得甚为凶猛，“南岸滩咀逼溜北趋，以致堤根刷陷”，开始时过水三十余丈，数日间塌宽竟至五百余丈，“势如建瓴，以致掣动大溜，甚为浩瀚。”[21]“东北由范县达张秋，穿运河东趋盐河，经利津人海。直隶长垣、东平、开州均被水成灾[22]。所以当嘉庆帝接得署东河总督嵇承志的飞报后，“实深惶惧”，立即采取了特急措施，委派吏部尚书刘权之、兵部右侍郎那彦成驰赴河南勘办，于一切有关溜势、抢筑、堵口、灾情以及蠲赈的奏报，均破例许以五百里奏闻[23]。
对于这次衡工的抢修成功，礼亲王昭梿曾把它归功于嘉庆帝“虔祷风神”，他说：“癸亥秋，杞县河溢，冲屺衡家楼，上命侍郎那彦成堵御，经冬未竣。余闻内务府大臣戴公明德言：甲子春，上偶泛湖，值东北风甚骤，上因念若得此风助，庶可竣工，乃即于舟中拈香祷之。未逾旬，那公奏北河合龙，信得东北风助，去上祈祷甫三时，非上精虔，何以致此。后闻莫传郎瞻菉云，此为黄金大坝，康熙中曾漫溢，经数十年始竣工，未能若是之速。信百灵之效顺也。”[24]昭梿的说法，太神话化了，其实只不过是一种附会。
事实证明，衡工之所以能顺利合龙，是嘉庆帝亲自部署抢修的结果，从《实录》的记载看，在这段时间里，嘉庆帝几乎是全力以赴，督饬抢险救灾事宜。他指示山东巡抚铁保亲往查勘运道，”为确保漕运预为筹划；指示直隶总督颜检查明河溜所经州县救灾情况，“据实奏闻，”一面注意进行抚恤；指示东河总督嵇承志“相度情形，速备工料，上紧堵筑”，并叮嘱说：衡工培筑工程，需料繁多，一省今年间有旱蝗，一时难于采买；畿辅地方，秋收丰稔，购办较易。该督当预饬邻近之正定、顺德、广平、大名等属多为预备，一俟豫省需用协济，即可照数解住，着嵇承志、马慧裕通盘核计，随时具奏[25]。嘉庆帝自称是“宵旰系怀，无时或释”，难怪他的部署安排，考虑得如此细致和具体。
与衡家楼决口相关的另一个重大问题，就是如何确保漕运的安全无阻。嘉庆帝虽早已指示铁保亲往督办，但却迟迟未获奏报，特别是在济宁以北尚有回空漕船十六帮，未知是否在漫口前出境，所有这些，无不使嘉庆心焦如焚。于是再次急谕铁保指出：“黄水冲淹，为害甚大，乃地方之大变，该管地方官员自应立时禀报，刻不容缓。着铁保督率大员亲往履勘，勿使运道稍有阻碍。”稍后，铁保虽有奏报，但对于最关键的“黄水大溜，究往何处径行”不甚明晰，且系用寻常马递进。这次嘉庆帝颇为不满，指责他行动迟缓，“朕刻深仅念，岂封疆大吏转存忽视乎？！[26]后来铁保奏明：黄河大溜仅在张秋横穿运河，东趋盐河，并不直往运河。嘉庆帝才得以舒一口气，认为这是“不幸中之幸”。并进一步告诫铁保，趁现在水势既平，先行堵筑，保护张秋迤北运河，勿令再往北趋”。对回空粮船，尚有十帮未过张秋一事，嘱铁保在设法挽渡时“应须慎重”、“加意小心”，“仍将何时挽过几帮，是否不致守冻？随时速奏为要。”[27]另外还谕：“江南下游，水势日见消涸，该省清黄交汇处，为粮艘必经之路，今黄水断溜，恐运道不无浅阻。倘像省漫工年内未能蒇工，来春重运北上必至阻滞，自宜预为筹划。即着吴璥于清口一带酌量筹办，俾重运不致贻误”[28]。正由于嘉庆对漕粮运道给予了高度的重视，对各种各样可能出现的情况，都作了充分的估计，并相应地定出对策，终使来年漕运未受太大的影响。
过去每遇大工，必开捐例，嘉庆帝对此本来是极不赞成的。但衡家楼工程非比一般，其开支竟高达一千万两，而这时镇压白莲教起义的战事已持续八年，战费开支极为庞大，因而嘉庆帝无法继续坚持自己原来的主张，只好允许暂开衡工捐例。为此，他谕示内阁说：“国家偶值度支繁费之时，请开捐例，原非得已。此次豫省衡家楼漫口工费甚巨，若非军兴八载，节次动拨饷项数逾千万，即该河督等合词吁恳，朕亦断不允行。今大功（指镇压白莲教起义）虽经底定，而一切善后事宜尚多需用，复值此河水漫浸，亟须克期堵筑，工程紧要，刻不容缓，不得不宽为筹备，着姑准所请，暂开衡工事例，一俟该处漫工告竣，即降旨停止。所有应行核定条例，着即会同吏、兵二部详议具奏。”[29]经过了多方面的努力，衡家楼巨工终于在嘉庆九年（1804）三月二十二日顺利合龙，“大溜奔腾，沛然东注”，“全河已归故道，江境水势顺畅”。嘉庆帝除饬令河工各员倍加敬慎，沿途查勘，勿稍松懈，俾防伏秋大汛外，并遣二阿哥旻宁敬诣风神庙致祭。事后嘉庆亲自撰写了《河南衡家楼新建河神庙碑记》，作为这一事件的纪实。碑文大意是：
岁癸亥九月，河北岸衡家楼大河夺溜，此实予之不德，上干天和，以致大变。然徒战兢失措，于事奚益？亟命侍郎那彦成总办堵筑事宜，协济帑金不下一千万两，赈恤难民，同事并举。直隶则命藩司瞻柱遍施大赈。山东则命尚书费淳，同巡抚铁保督办运道、安民诸务。幸诸臣协力同心，敬勤不懈，使民受实惠而少流离，运道疏通而鲜阻滞。
河之初决，予心焦急不得善策，乃进廷臣询访咨诹，以收集思广益之效。亦有谓河北徙，诿之气数，乃禹治水之故道，听其自流，不必堵筑。予心不以为是，岂有舍数百万人民田产庐舍付之洪流？！况七省漕运要道，尤为国家大计，若轻议更张，是自贻伊戚，非至愚不为也。当更张而不更张，固为失算，若不必更张而妄为，其患更甚。治河如聚讼，于兹益信矣[30]。
由于衡家楼大工告竣，一直处于高度张紧状态的嘉庆，这时总算可以稍稍喘上一口气。
但摆在嘉庆面前的形势仍然是十分严峻，主要是黄、运矛盾愈来愈突出。因自明朝万历年间潘季驯治河功成，把黄河东出徐州、由泗夺淮、经云梯关入海的路线固定下来后，位于洪泽湖以东的清口，不仅是黄、淮交汇之区，而且是南北大运河出入的咽喉，成了最易出事、经常梗塞的地区。虽说康熙与靳辅倡导蓄黄济运与以清敌黄、防止倒灌相兼顾的方针，但由于受到变动不定的种种自然因素的影响，要真正做到确保黄、淮均势，实在不容易。康熙以后，黄强淮弱之势甚为明显，黄水倒灌经常发生，因而堵塞河口，淤垫河身，冲决堤坝，阻滞运道，也就成了一种经常性的灾患，也是一件令嘉庆相当头疼的事。
嘉庆十年（1806）闰六月，两江总督铁保上书说：河防之病，有谓海口不利者；有谓洪泽湖淤垫者；有谓河身高仰者。此三说皆可勿论，惟刍专力于清口，大修各闸坝，借湖水刷沙而河治；湖水有路入黄，不虞壅滞，而湖亦治[31]。嘉庆对于整治全河，关键在于疏通海口的见解，当然不会放弃；但对于如何解决黄、淮矛盾通畅运道，则觉得铁保的建议“甚为明晰”。所以他认为“海口淤高，已非一日，从古无浚海之法，亦无另改海口之处。至于清口之通塞，关系漕运往来……近年来河水稍有增长，即至顶阻清水不能畅出，河口因之阻滞，挽运维艰。即如昨冬回空船只，归次迟缓，几遭冻阻，皆因清水力弱不能刷黄之故。目前清水消落，黄河水势渐长，已觉倒灌，即须起剥后方能挽渡，此其明验。若再不及早筹划，将来河口日见淤浅，并此一线引河，旋挑旋淤，成何事体？！是此时治河即所以治漕，不可稍有稽缓。”[32]
在如何能够做到“清水敌黄”的问题上，嘉庆帝与铁保的看法也不完全一致，铁保认为：“清水之敌黄，所争在高下，而不在深浅。”嘉庆帝则认为：“（洪泽）湖底不深，则清水焉能多蓄，是必蓄深，然后水力裕如，足以敌黄。”[33]尽管存在着这些分歧，但从总体衡量，整治清口以解决黄、淮矛盾的建议还是对头的，所以嘉庆帝责令铁保会同南河总督徐端作通盘的筹划。稍后，嘉庆又亲自召询原东河总督吴璥。吴璥认为：“修筑义字坝最关紧要，该坝早堵一日，则湖水多蓄一分，刷黄即多一分之益。”[34]
自此以后，嘉庆帝对整治清口的思想便十分明确，决心也很大。他多次指出：“清口为咽喉要地，譬如人之一身，咽喉或有梗塞，则医治通体，亦徒无益。”[35]“治河之法，总以蓄清敌黄，刷沙济运为最要着。今黄水高于清水，虽船只暂资浮送，究恐清水淤垫，殊有关系。至借黄济运，尤不过一时权宜之计，实非长策，此时总以疏治清口为第一急务，若清口不能畅通，虽多挑引河，亦属无益。至于多备剥船起运，更不足恃。铁保等务当迅速蓄高清水，使其力足以敌黄。俟黄水消落，清水外注，河口畅行无阻，方为一劳永逸。切勿仅事目前补苴以致每届漕运，办理棘手。”[36]对于原有的仁、义、礼、智、信五坝，嘉庆同意了吴璥的意见，“先将义字坝克期增筑，愈速愈妙。其余四坝及现在议修各闸，若同时兴工，不惟料物未必一时凑手，且拆修闸坝之时，亦恐清水宣泄，无由墙蓄。惟应酌量缓急，分年次第举行。”[37]
由于嘉庆帝集思广益，博采众长，实力督饬，因而河工形势一度大有好转。嘉庆十一年（1806）六月，清口的整治初见成效，嘉庆帝禁捺不住喜悦的心情，在上谕中提到：“本年江境湖河异涨。高堰一带堤工，全赖先期加筑子堰，得以保卫无异。现在清水畅注河口，历年所积淤沙，刷涤殆尽，已复三分入运、七分入黄旧制，实为南河一大转机。”[38]为了进一步加强对南河的治理，嘉庆又决定恢复南河正、副河督旧制。因当时被派往督治清口的吏部侍郎戴均元治理有功，授为南河总督，以原督徐端副之。戴均元在任三年，堵合黄河周家堡、郭家坊、王营减坝、陈家浦，及运河二堡、壮原墩，筑高堰义字坝，拆修惠济闸等，均有成效，特加太子少保[39]。
然而黄河下游沿岸的溃决，清口的淤堵以及漕运阻滞的状况，并没有出现根本性的改观。而河臣们仍为各自的治河方案争议不休，甚至是前后矛盾，朝定夕改，如南河总督吴璥及两江总督松筠，曾力主挑复正河，不久即以“工重费繁”而改变主意，仅过两三个月，又联名具奏改挑正河。一会儿说，挑挖正河有一百余里之长，又须一律深通，方能畅注；一会又说，只须将应挑处酌量挑挖，无须一律大挑。以至嘉庆不得不下旨切责说：修复正河，诚为正办。但经理大事，必须中有定见，岂可漫无把握，动辄游移，旷日费时，因循疲玩，迄无成功，徒以折奏搪塞，成何事体？[40]象这样切责河臣的谕旨，嘉庆帝在中后期确是发了不少，然而河臣们仍是我行我素，因而收效甚微。而嘉庆帝的后劲不足，已日渐明显，其政务是这样，河务也同样是这样。
尽管嘉庆整治河漕的计划一再遇到挫折，但应该承认，他已是尽到了自己最大的努力。凡有利于治河，他是很舍得花钱的，仅用于南河工程一项，历年拨给银数不下四千余万两，是仅次于军费的另一项大开支。早在嘉庆初年，他就告诫河东河道总督王秉韬，治河“勿偏于节省”[41]。嘉庆十五年五月，直隶总督温承惠奏称：直隶河淀淤垫，疏挖“约需数百万金，一时碍难请拨，且南河大工未竣，应俟经费充裕再行办理。”嘉庆帝斥之为“所见尚浅”。并说：“国家经费有常，原不可以滥用，然关系生民要务，则虽多不容靳惜。若如温承惠之意，必俟南河一切工竣始行兴办，则南河工程甚多，难以克期办竣，岂有因此而令畿辅要工日久延误之理。”遂命核实银数，发帑兴办[42]。
同年十月，嘉庆又针对南河工程拨款已数千方两，而“漫工倒灌”仍“岁有其事”，在御旨中提到：“朕为民生运务（河务），日夜焦劳，原不惜多用帑金，惟于国事有济，即千百万不为溢费，若置之无用之地，虽铢两亦属虚糜。”这些话，当系实情。事实上嘉庆一朝，凡属有关河工请款，嘉庆基本上都是“全数拨给”的；甚至有些是河臣们未考虑到的动项，嘉庆也主动地给予拨发。当然他也经常警惕乾隆时期河臣们“借工支销”、“私侵入已”之类事件的发生。
嘉庆十一年（1806）九月，因郭家房漫口，两江总督铁保请拨银五十万两解工应用。嘉庆虽令两淮运库、淮安关库照数拨给，但在上谕中不得不明确指出：南河工程，近年来拨银不下千万，较军营支用尤为紧迫，实不可解。况军务有平定之日，河工无宁晏之期，水大则恐漫溢，水小又虞淤浅，用无限之金钱，而河工仍未能一日晏然，此即工员等虚冒之明验。该督等每报一险工，必称他处尚有应办之工，是报险者只有一处，而预为将来增工之地则不只一处。朕固不惜多费帑金，设法疏治，但尽归虚掷。即恢督等毫无沾染，而任听工员捏报浮开，又安用伊等为乎？！[43]嘉庆十五年十月的一道上谕中说：“近年以来，南河工程所费帑金不下数千万两，而漫工倒灌，岁有其事，偶值风雨，即不能防守平稳，且每有一处漫工，遂请帑大办，其岁抢修银仍不能少减，无日不言治河，究之毫无功效”[44]。清帝对治河非常重视，投注大量资金，而河患不断，年年有险情，本身就说明了治河官员的腐败。
嘉庆十六年（1811）正月又指出；河工连年委用帑银三千余万两，谓无弊窦，其谁信之？！[45] 遂特派户部尚书托津及顺天府尹初彭龄为钦差大臣，对近年河工开支款项进行核查，虽未发现重大贪赃案情，但对于浪费、借支以及工程质量等项，均作出了处理。如加培黄运大堤夫役增价，多用银四万八千余两上年挑复海口时，接济疲累工段借银共十万六千余两，均着新任南河总督陈凤翔分别勒追。又挑挖淮北盐河，既未事先奏明，所办工段复有淤垫，所有此项工程用银八万三千余两，着由吴璥、徐端照数分赔完缴，并交部严加议处[46]。历任河总、副总徐端、吴璥、戴均元、那彦成等均分别受到降革，此外尚有四十五名员弁被革职。这是嘉庆自即位以来，对河工失误有关官员作出的一次较为集中的处理。但从这次处理中也可以看到，嘉庆对于河臣的升革调用，已处处显得捉襟见肘，许多被革官员，因不能“全易生手”而被“姑留本任”，或“留工效力”。
嘉庆本来打算提拔后起之秀、浙江巡抚蒋攸铦总掌南河。但蒋攸铦却以“未谙河务，深恐才不胜任”而两度恳辞，嘉庆只好让他仍回浙江原任[47]，另调陈凤翔为南河总督。其实，陈凤翔在直省时声名并不怎么好，以赀得任永定河道，十四年擢河东河道总督，逾年即总掌南河。嘉庆把如此重任交付给陈凤翔这样的人，不出问题才怪。
嘉庆十七年（1812）四月，礼坝要工开启，陈凤翔并不亲赴勘查，已属失职；六月，大水冲动坝下桩木，工程出现险情，陈凤翔仍不到位，一直拖延到八月初二方赴坝堵筑，所费工银已达二十七万七千余两，仍未竣工，致使清水大泄，下河州县也被水成灾，为两江总督百龄参劫。再加上上年王营减坝及李家楼漫口，陈凤翔均有贻误，遂一并论处，先是革职留于工地．交百龄差遣，并罚赔银十万两。南河总督一缺，着淮阳道黎世序署理[48]。但嘉庆对此事愈想愈气，没过几天，他决定加重处分，以“陈凤翔息玩乖舛，贻误全河大局，殊堪痛恨，褫革尚不足蔽辜”传旨“将陈凤翔在礼坝工次枷号两月示众。如礼坝克期堵合，再移往他工，限满疏枷，发往乌鲁木齐效力赎罪。俾通工大小员弁，共知总河大员一经贻误，尚如此重惩，庶怵目警心，群知炯戒”[49]。这是嘉庆对河臣失职作出的最重的一次惩处。
就事而论，陈凤翔因属罪应得，但参劾者百龄，其罪责在某种意义上说更为严重，难怪陈凤翔不服上诉。嘉庆曾派吏部尚书松筠进行按勘。经松筠讯明，百龄委派朱尔赓额经办筑坝抢险之苇荡柴束，柴质霉湿，且夹带杂草充数，而百龄被其欺蒙，率以节省帑银数十万，冒昧入奏，已有失察之咎。至于启放礼、智两坝，百龄亦先有“预筹宣泄，甚合机立”的批语，后见湖水宣泄过多，竟完全诿过于陈凤翔。另外，所参陈凤翔“自李家楼工竣后，安坐衙斋数月未赴工次”一节，则属虚诬[50]。可见百龄之罪并不轻。但百龄是嘉庆亲政后一手提拔起来的大员，“帝意方响用”，因而意存偏袒，“议上，专坐朱尔赓额罪，以塞众谤”[51]。对百龄则从轻发落，仅革去太子少保衔，拔去双眼花翎，准带单眼花翎，降为二品顶带，革职留任[52]。翌年，即命协办大学士，总督如故[53]。陈凤翔因呈控全实，准即疏枷，依前旨发往乌鲁木齐赎罪。但陈凤翔尚未启行，即已病殁[54]。象这样偏袒不公之事，在嘉庆中后期是时有发生，对各项政务的改进，不能不带来消极的影响。
嘉庆二十四年（1819）八月，又因河南兰阳、仪封北岸河溢漫口，夺河东河道总督叶观潮职，命专责抢筑北岸武陟漫口工程，遗缺由漕运总督李鸿宾补授，另派曾多次出任河总的老河臣吴璥前往督办。仅过一月，又以叶观潮办理武陟漫口不善，传旨将叶观潮先在北岸工次枷号示众，北岸工竣，再移至南岸工次枷号，俾通工人员皆知儆畏，俟大工合龙后，发往伊犁赎罪。误工糜费，勒令叶观潮竭力措交[55]。这是嘉庆在去世前所处理的最后一桩河工失误大案，对于叶观潮的处分也不可谓不重，然而实际情况却有点形同儿戏。是年十月，为嘉庆一手提拔、担任过东河副总和河总多年、经办过多起重大河工的李鸿宾，却在大工的骨节眼上打退堂鼓，声称自己“于河务本不谙习”、“不胜河督重任”，提出辞去东河河道总督之职。嘉庆明明知道李鸿宾此举，无非是因为吴璥办工迟缓，怕将来出了问题受到连累、一同获咎[56]。对于这样畏首畏尾、没有胆识的人，嘉庆“允其所请”，并派他在河南专司大工钱粮[57]。而东缺，却以“一时简用乏人，叶观潮尚谙河务”为理把在工地枷号示众的叶观潮请了回来，“着即疏枷，补授总督[58]。那么，叶观潮原先到底该不该枷号发遣？叶观潮经工地枷号示众后，仍在原地复任总河，其威信又将如何？这些嘉庆都不予考虑。这种做法，实际上已是毫无原则可言了。
总体上说，嘉庆朝治理黄河，仍停留在灾后防治的被动措施上，之所以如此，原因就在于要兼顾漕运，不得不逆水性而使其南下入淮济运。这种违背自然规律的做法，自然难于做到根治黄河的目的，相反却陷于穷于应付的两难境地。加之当时官僚机构腐败严重，贪污横行，浪费严重，政府财政又相当拮据，难于对河道进行大规模的、通盘考虑的整治，所以，终嘉庆二十五年，河患不断，治河也是屡决屡堵、屡堵屡决，成为嘉庆帝统治期间，除白莲教起义外耗费精力最多，也最伤脑筋的一项事务。
（二）整理漕务
在认真治理黄河的同时，嘉庆帝还对漕务之弊进行了认真的整理，主要是围绕漕粮浮收问题展开的。
为保证漕粮的征集和运输入库顺利进行，清政府专门设立一套管理机构和官员，如漕运总督、督粮道、押运千总等。更有一套完备的制度。但自其开始，漕务管理中即出现许多弊端，从漕粮的征收起运到交仓，几乎无处无弊，不仅运费成为税户和旗丁的一种沉重负担，而且运到京通的漕粮缺额累累，潮湿霉变，而当时并没有得到有效的治理，直到雍正年间的整顿才取得一定的成效。采取的措施有：严禁州县征漕贪污舞弊，不准以盈余名目加收斛面，犯者从重治罪；经手胥吏有侵盗漕粮者以监守自盗律治罪，州县官照溺制律惩处；革除“儒户”“官户”名目，有抗欠和交纳劣米者严加惩处，同时严禁对农民的勒索。
乾隆中期以后，漕政又趋腐败，勒索陋规的问题严重，漕务之弊：一是对农民的敲榨，如收粮时用大斛克扣外，又有如“淋尖”、“踢斛”、“捉猪”、“样盘米”、“贴米”、“水脚费”、“花户费”、“验米费”、“灰印费”、“筛费”、“廒差费”等诸多名目的勒索，“总须二石五六斗当一石”[59]。二是漕务官员肆意贪污，勒索漕规，“每办一漕，额多之州县官立可富有数十万之巨资。”[60]因此人民所受额外剥削极为繁重，“朝廷岁漕江南四百万石，而江南则岁出一千四百万石，四百万石未必尽归朝廷，而一千万石常供官、旗及诸色之蠹恶”[61]。因而成为江南社会矛盾的焦点。为此，乾隆十七年清廷裁革各处陋规57款，立碑沿途，严禁各处官吏对粮户的勒索，但效果不够明显。而且最严重的是漕粮浮收问题。道光元年曹振镛就说，乾隆三十年以前“尚无所谓浮收之事，”此后“不过就斛面浮收而已，”“未几有折扣之法，始于每石不过折耗数升，继乃至五折六折不等。户应完粮百石，彼既如数运仓，并外赉一二十石不等，以备折收书吏。”“日久弊生，州县则任意征求，旗丁则藉端勒索，民间受累日甚，因而挟制州县，州县既有浮收之弊，遂不能不受勒索于旗丁；旗丁既有需索州县之事，则沿途各衙门奸胥蠹役亦不免勒索旗丁。是浮收之弊一开，竟至逐层剥削，无所底止。”汪廷珍则说，漕弊始于和珅时，“大吏多簠簋不饬，因而不能禁州县之浮收，因而启弁丁之勒索，由弁丁之勒索因而致群蠹之贪求，辗转相因，遂成痼弊，丁力疲乏职此之由，并非所颁分例不足敷用之故也。……地方大吏不知严杜弊源，而惟讲求津贴，是徒竭百姓有限之脂膏，以填群蠹之欲壑，而于旗丁究无丝毫之益。”[62]
至嘉庆初年，漕粮浮收问题更加严重，有“每石加至数斗及倍收者，所收未至三分之一本色已足，则变而收折色。小民不肯遂交折色，则稽留以花消其食用，呈验以狼藉其颗粒，使之不得不委曲听从。虑上司之参劾也，则馈送之；又屡地方讼棍之控告也，则分饱之。”又承办采买之弊，上司发价既克减于前，纳仓又浮收于后，美其名为出陈易新，核其实则倍出倍入。上司知其然也，领价则多方扣之；吏胥利其然也，交价又从中侵 之[63]。当时“利归州县十二三，利归丁胥差役十七八。每办一漕，以中数言之，门丁、漕书各得万金，书伙以十数，共二三万金，粮差正副三五十人，人二三百金。又一二万金粮书二三百人，人一二百金，又三四万金受规上下诸色人等在外，民膏安得不竭，国课安得不亏！”[64]成为引起江南社会矛盾激化的一个重要原因。陆世仪《漕兑议》就说漕粮浮收问题导致“江南诸县无县不逋钱粮，江南诸县官及各上台，无官不被参罚，究竟于朝廷之正供无益，而江南州县且日就贫瘠，小民逋负不已，势必逃亡，逃亡不已且有不可言者，非朝廷之福也”。因此称“今日朝廷理财第一大端，治平第一大端，皆在于清漕运一事”[65]。由此可见，整理漕务已成为当时政治生活中的一件急需处理的事情。
在白莲教大起义的打击下，嘉庆认识到整理漕粮浮收问题势在必行，因而在亲政之初就多次降旨清理漕政，剔除积弊，令有漕地方督抚“务须督饬所属，留心查察，勿使州县藉端勒索，脧削累民，倘有前项情弊，即行据实严参办理，”“仍敢复蹈前辙，一经发觉，朕惟有执法从事，决不宽贷。”表达了整顿漕政的决心。
嘉庆亲政的同年八月，新任漕运总督蒋兆奎以运丁用度不支为由，奏请每石漕粮加收一斗以资津贴[66]，嘉庆立即予以驳斥：征收漕粮不许颗粒加派，例禁甚明。近因各省多有浮加之弊，节经降谕严查整饬，尤恐地方官阳奉阴违，而蒋兆奎竟奏请明定章程，使不肖官吏益得借口；而新增一斗之粮着为定例，与加赋何异？！其事断不可行。九月，江苏巡抚岳起奏报漕政弊端说：“二十余年前，民间交纳漕粮均系遵办好米，其间官收、丁兑、过滩、运通，虽亦稍有规费，然为数无多。自地方不肖官吏违法浮收，每米一石渐加至七八斗，粮户不堪扰累，随以潮杂下米搪塞交，经征官员贪图浮多，即将就收纳，至旗丁兑运时明知州县得有赢余，粮又复恶劣，是以多方剔挑，勒加帮费，每船至二百三四十两及二百七八十两不等。其兑米有全数收米者，有止及六七成其余即行折银者。至米数短少，不敷交纳，随于米中浇水，令其潮涨。”又有于将到通州时将米浇湿，点竹缆火把十余只，插入米内，用仓板盖严，米受火蒸涨出更多。又有与垄断奸商勾结，于通州附近开设米局，买通统领衙门番役、仓场书押等，收买俸米，用石灰水拌蒸，蚀去外皮，仍充新米[67]。
十月，两江总督费淳奏请上下江津贴银米互相仿照办理，就是下江裁漕费而加征米十五万石，上江耗米依旧征收而加征银二万六千两[68]。这与漕督建议基本相同，因而遭到嘉庆的申斥，但因正值漕粮开征之时，嘉庆只命他督饬地方官仍遵旧例办理，严禁借端浮收。由于运丁困难也是存在的，嘉庆要求各省酌给津贴并特许运丁每人每次多带土宜24石，免其上税，使地方漕务两便。“酌拨漕费钱文，舂耗米石，及应领本色行月米，令州县照市价变卖折给，以为济运之资。其回空丁船，于例带土宜（60石）外，并着加恩照重运之例准其多带土宜二十四石，俾丁力益臻充裕。”与此同时，他还注意对接收环节进行整顿。
但不管怎么说，地方官们提出的问题也是实际存在的，所以四年十一月朱批蒋兆奎奏折就说：“漕弊固应革除，然须通盘筹画，去已甚而不为已甚，水清无鱼之论，亦不可不虑及，若过于严刻，旗丁裹足不前，又用何人押运？过犹不及，卿等思之”[69]。十二月初，蒋兆奎请借各省帮船银两，分年坐扣，遭到户部驳回，嘉庆几天后解释说：“向来有漕省分征收漕粮，州县以济运为名，多方浮收，最为民困，是以降旨清厘漕政，剔除积弊，仍虑运丁兑费不敷，令有漕省份各督抚确查妥议，酌给津贴，并降恩旨令旗丁多带土宜二十四石，免其上税，原期地方漕务两有裨益……试思借项一事，不过暂济目前，而递年坐扣，于丁力岂不更形竭蹶？若谓时值物价较昂，则又不独旗丁为然，如各官廉俸兵丁粮饷，概因物贵议加，有是理乎？蒋兆奎总以运费不敷为词频频渎奏，又不妥筹办法，受卫员愚弄，其意总在加赋借帑，始终坚持己见，执拗不回。”[70]但蒋兆奎感到裁革浮收后漕运工作将无法进行，愤而挂冠而去，嘉庆只好将他革职，代以吏部侍郎铁保。
尽管有部分地方官支持嘉庆的做法，然而浮收问题也确实是个实实在在的问题。嘉庆四年十二月，山东巡抚陈大文查明东省漕帮旗丁经费陋规并开列清单进呈，嘉庆看后大为惊诧，认为是“实为漕务蠹弊。且漕员取之州县，州县取之小民，层层侵蚀，浮收之弊伊于何底，本应查明严行治罪，姑念人数过多，事属以往，免其深究，自此次清厘之后，凡有漕省份督抚，及漕运总督、仓场侍郎等，务当实力稽查，督率办理，如敢仍蹈前辙，准旗丁据实控告，必当按律计赃论罪，决不宽贷。”[71]
十二月十八日，巡视淮安漕务刑科给事中广泰奉命密查漕务后报告说：“各帮旗丁因近年物价较昔昂贵，所得之项不敷应用，尚属真情，卫所官弁办理清漕本非情愿，未免藉（口）用度不足，众口一辞，纷纷具禀，”蒋兆奎恐误漕运，故有加一斗之请。“湖广、浙江、安徽等均皆安顺，苏松等府向称刁顽，最难发兑，”现“准以津贴米石，又许其多带土宜，已敷用度，尽可起运无误。”[72]但同日，费淳和铁保上奏说：“至禁革陋规，系与州县帮费相准，从前旗丁藉此帮费除应付陋规之外，仍可沾润以补经费之不足。其各州县帮费，臣铁保询知，各帮多寡不一，要视兑漕之多少，旗丁之强弱及州县之巧拙，以为嬴缩，不能一律定其数目。今漕政肃清，州县不许浮收，自无帮费可给，而旗丁备用蓬索器具、雇觅舵水夫工、沿途提溜打闸、起剥短牵，其费如故。又以帮费既裁，一时不能通融，在殷丁尚可支持，而疲乏之丁益形艰窘，”“不敢附和蒋兆奎为旗丁增益兑费，益不敢迁就了事，致滋贻误。恭译谕旨，浮收加赋断不可行，即动帑借给亦非正办，”因此建议：拨出部分州县征收经费；本色行月米折发银两；运费直发旗丁以免盘剥[73]。
次年二月初五的上谕说：“朕闻通州北坝等处，奸胥蠹役积贯盘剥，旗丁交米费用甚大，有钱者先兑，无钱者留难，吹求米色，抛撒升合，种种积弊，实堪痛恨。现在厘剔漕弊，州县自不敢浮收，而旗丁叠经调剂，”运费宽裕，如仍有勒索之事定要严办[74]。费淳于次年又奏请将江苏、浙江应征轻敛折色银两改征本色，遭到大学士等的反对，但他联合督抚铁保、岳起、阮元等奏请，以六成改征本色，四成予以豁免。因为据嘉庆五年七月十二日阮元奏，“南米之例，每石酌中定价一两六钱，每升折收制钱一十四文，易银报拨充饷”[75]可知，折色价至少每石定价一两六钱，而本色每石额定价只有五钱，因而六成本色所值已远远超过原十成折价有余，实是“小民虚受四成豁免之恩，转受六成本色之累”，与加赋没有什么两样，自然遭嘉庆拒绝[76]。在嘉庆的强制要求下，漕粮浮收问题曾一度缓解，用嘉庆的话说，就是“有漕州县于征收粮石，虽不能颗粒无浮，而从前加四、加五、加倍之弊均已革除”，指望“从此漕政肃清俾闾阎永沾实惠”。
但强制办法终究解决不了问题。六年夏天，苏州知府任兆炯以弥补亏空为名，怂恿江苏巡抚岳起恢复旧规，岳起即将苏松四府漕粮令其督办，“听其更张，照旧加收。”嘉庆七年三月嘉庆闻讯后抱怨说：“正望从此漕政肃清，俾闾阎永沾实惠，乃近闻江东去年征收漕粮照旧加收，殊堪骇异！州县等竟敢公然仍复陋规，毫无忌惮。而劣监刁生借此挟制谋利，故智复萌，旗丁等见地方官加收粮石，亦欲多索兑费，任意勒掯，百弊丛生，两年以来剔除漕弊，恤丁惠民之事竟废于一日！”，立即令两江总督费淳会同漕督铁保彻底调查[77]。结果发现，各州县一直是逾额浮收，米数既足，即私行折色，甚至公然设局定价；有的开仓时先行折色，虚报满数，自用低价买补，以致运丁之勒索，胥吏之舞弊，劣衿刁民之把持，皆由于此[78]。嘉庆即令费淳、岳起严审任兆炯并治以应得之罪。而费淳、岳起本来对禁绝浮收的做法不同意，对任兆炯的做法是赞同的，因而随后复奏说，本年征漕确有浮收，较往年多收一二成不等；浮收是为弥补历年亏空，并非肥私[79]。嘉庆见疏后非常生气，立即下了一道上谕：“岳起为本省巡抚，当此肃清漕弊之时，既不能实心整顿，又复委任非人；铁保管辖全漕，于旗丁需索帮贴并不留心约束，且将弹压漕务委之知府，致滋物议，亦属不合，岳起、铁保俱着交部严加议处。费淳系属统辖大员，漫无觉察，亦难辞责，着交部议处。”[80]江苏漕粮折色浮收一案最后以处分几个封疆大员告一段落。
此后数年，陋规和帮费迅速增加，各督抚对其下级衙门陋规以及州县征漕浮收勒折都避而不谈，只对如何提溜打闸、费用浩繁、增给帮费等问题上大作文章，敷衍奏报。直到嘉庆十四年太常寺少卿马履泰将各地官员如何勒索取旗丁及陋规数目列19款上奏，黑幕才进一步被揭穿。因此嘉庆又一次颁布整顿漕政的指示：“近日有漕省分督抚指陈漕弊，无非称旗丁提溜打闸费用繁多，其所谓设法调剂者无非多给兑费，殊不知弊端之大费用之广总由粮道克扣于前，员弁之需索于后。至提溜打闸等项，未尝不稍有所费，而丁力之不足实在此而不在彼也。旗丁等花费既多，复隐有自肥之计，一遇交兑之际藉端讹索”，“州县官既为旗丁所苦，复藉旗丁为名，当征收之时多方浮折，其实在受累者惟花户而已。是则恤民之道全在恤丁，而裁弊之源必须裁费。前经屡降谕旨，将各衙门需索款项，并粮道克扣旧习，一切禁革净尽。仍交该督抚严查密访，若再有隐蹈前辙者，务当据实纠参，从重治罪。使旗丁刁悍之习不戢自除，州县苛敛之风不禁自止，漕运庶日有起色也。”[81]他在谕浙江巡抚阮元中说：“江苏省近年以来河工漕务多有弊混，吏治日见废弛，皆由铁保及汪日章在督抚任内因循阘茸，不能实力整顿所致”[82]。
同年十月，湖广总督汪志伊和巡视淮漕御史程国仁等人也纷纷上疏要求革除沿运各衙门对旗丁的勒索，如程国仁奏称：先前“禁止包户，裁减兑费，非甚不肖自不至仍蹈故辙，至旗丁积弊，虽由来已久，而近年各帮兑费竟有递增至五六百两七八百两者，大约江南之苏松二府，浙江之嘉湖等府为甚。”“长途挽牵起剥，物力昂贵亦所固然，其实沿途糜费，各项陋规所费更大（所言是极），若不清其源，纵令裁减帮费，受兑开行，而奸丁等通计费用不敷，势不能不又生弊窦……乾隆十七年裁革陋规案内所定章程，本为周悉，但日久玩生，每多视为具文。”因此要求：佥丁慎重核实，禁止旗丁浮费，首先肃清巡漕衙门，领运官弁严防需索，漕标委员遵守例禁，严防通仓交卸刁难，禁止停泊雇夫婪索，慎选粮头、伍长[83]。因此嘉庆于十一月四日降谕指出：“近年漕务积弊总由弊源不清，相习成风，而各督抚于厘奸剔弊之要又未能实力奉行，妥为经理。”嘉庆十日又谕：“制漕务积弊，节经明降谕旨，严查饬禁……乃近日以弥补库项之计巧增漕余名目，至各州县任意浮收，有一石加至数斗，甚至加增一石，浮收不已，从而折色。不肖州县既蠹橐私肥，而该管上司因而需索漕规，运弁旗丁因而需索兑费，刁生劣监亦遂乘机挟制渔利包漕，此皆由该督抚藩司以弥补为属员地步，而各州县遂藉口以济其私，流弊百出。”[84]十五年正月，嘉庆谕军机处：“（旗丁）必籍此为名，方敢倚势逞刁，向州县多索使费，而州县官亦利旗丁有此刁难，始得借口浮收，下以遏小民之后控诉，上以抗长吏之查参，层层弊窦相因而起。此时欲清弊源，总应先严行裁革陋规，陋规既裁，则旗丁费用必少，旗丁浮费既省，则无辞向州县横索，而浮收之弊乃可渐除。”[85]
嘉庆十五年一月十七日，嘉庆就先福奏漕船陋规一事要求说：“就该省旗丁出运道路远近，酌量伊等沿途提溜打闸拨浅等费共需若干，再令略有赢余，以为伊等南北携带货物之资，俾丁力不致往来疲乏，各定章程，核定数目，此外毋许丝毫多索，再严禁州县横征滥与，方可冀漕政逐渐肃清。”[86]因此，裁革陋规仍是这次整顿漕务的中心内容，但也对漕粮纳仓储存中存在的问题进行了清理，先后委派大臣侍卫等对京通各仓分班盘验，查出亏缺米石很多，仅通州中、西仓于嘉庆三至十一年间就亏白米13万石，霉烂漕米9万余石，并查出短收、浮出和偷盗等案。为此，历任仓场侍郎除刘秉恬、宜兴、傅森病故外，邹炳泰、萨彬、吴儆、李锡简等人都受到了处罚[87]。
但浮收之弊到嘉庆末年也没有解决，因为到嘉庆二十二年七月，御史蒋诗仍在批评州县浮收折色诸弊病，奏请严禁州县征收折色运弁需索兑费[88]。九月，孙玉庭奏请恤丁除弊：江苏各帮船仍有勒索州县兑费之事，“帮船津贴日多，则州县浮费日甚。”[89]二十三年十一月御史盛唐仍奏州县征纳钱粮请严禁浮收[90]。二十四年三月，御史吴杰奏南漕积弊：（江苏）帮丁除各项帮费支足外，另向州县勒索，有铺仓礼，米仓银，通关费，盘验费各名目，每船自数十两至百余两不等。旗丁如此需索州县州县费将安出，不过仍取之于百姓[91]。“浮收之弊日甚一日，漕委之扰累实启其端”[92]。以致嘉庆临终时也没有忘记“肃漕政而裕民生。”
道光时期，鉴于各种陋规帮费无法根除，清廷开始改行限制而不禁绝的政策，如道光元年的上谕中就规定：“旗丁帮费准其津贴三钱四钱，不得有逾四钱之数，其从前调剂钱米之兑费、加兑、封尖、样米各名目，俱永远裁革。沿途陋规总须照旧存之数实加删减，至少亦须裁去十分之三四，州县收漕，每石余米二斗五升，无分绅士农民，概以八折交收，此外不得浮收颗粒。”并说此举是因“积弊已深，一时不能骤革，不得已且示以限制。”[93]由此可见，当时允许州县征漕浮收，每石以2。5斗为限；允许旗丁向兑粮州县索取帮费，每升以四钱为限，一条载米1000石的船可得400两帮费。根据此谕旨，江苏、江西率先开始着手裁减，陋规帮费各裁一半，并禁止绅衿包揽漕粮交纳，革除沿途各闸坝刁横夫头，限定各关纤人夫费用，又将整顿规程刊刻木榜通行晓谕，但因种种因素而收效甚微。
实际上，嘉庆整顿漕粮浮收失败的原因是多方面的，尽管他的出发点是好的，采取的措施应该说是系统全面的，之所以仍不能杜绝漕粮浮收问题，自然有其制度方面的根本缺陷，这就是漕运制度的不完善性或违背价值规律所致。
从漕粮运送过程中看，经手环节比较多，人员众多，而且多无专门经费或经费很少，如经办书押、闸官、夫役都没有专门的经费，它们只有靠盘剥旗丁来生存。嘉庆十四年十二月河总陈凤翔就说：“每年各闸例准添换三四块，而临清砖板闸有换至七八块者不等，每块例价银二两，于岁报案内报销，向系给发闸官承办，近来价值较昂，微员无力赔垫，不过草率塞责，殊非敷实办公之道。”[94]而清代漕粮专门负责运送人员旗丁的运输中的费用主要由运丁田地收入、耗米和各种附加税如席片竹木、行月二粮、赠贴银米（江苏、安徽叫漕赠，浙江称漕截，江西、湖南、湖北谓贴运，山东、河南叫润耗）、水脚银等组成，数额是固定不变的，开始时也是丰厚的，目的就在于保证漕粮的顺利运送并避免勒索粮户。与此同时，因旗丁收入丰厚，他们就成为经费日渐拮据的各级官僚勒索的对象，更何况随着经济的发展，物价的迅速上涨，漕粮的运输费用也不断增加，旗丁不仅需要增加运输本身的费用，还要增加各级衙门的需索费用，自然不胜负担，随即向州县勒要帮费，而州县也没有充足的经费，更欲从中分肥，自然以此为借口向粮户浮收。
时人蒋攸铦也说：地方往往视收漕为畏途，“缘丁力久疲，所领行赠钱粮本有扣款，而长途挽运必须多雇人夫，以及提溜打闸并间有遇浅盘剥，人工倍繁，物价昂贵，用度实属不敷，势不能不向州县索费。州县既需贴费，势不能不向粮户浮收；州县既有浮收，势不能不受包户挟制，”“吏治民风士习由此日坏，此漕弊之相因而成积重无已之实在情形也，”“近来旗丁积累愈重，需费愈繁，且路费正用之外，或偿还旧债，或任意花销，或帮弁需索，皆所必有，亦非尽由于路费不敷。伊等知州县浮收有加五六之多，遂得藉口多索，运弁奸丁连成一气，州县惟恐误兑不能不受其刁勒，是以帮费竟有递增至五六百两七八百两者。”“州县既多浮收，则米色不能认真，帮丁既多贴费，则受兑亦不复深求，及至通州，贿买仓书经纪通挪交卸，米色之潮杂不纯，率皆由此，此又官民交困，彼此挟持，南收北兑，流弊无穷之实在情形也。”因而他认为漕弊“有不可不除，而又有不能尽除者，”“帮丁长途苦累，费实不资，若竟丝毫不给津贴，则势必不能开行，若责令州县颗粒无浮，亦势必不能交兑”等等[95]，因此主张允许地方官适当浮收。
包世臣对漕运素有研究，他素来不同意州县以帮费为名浮收钱粮，如他的《剔漕弊》一文就说：“说者谓漕弊已极，然清厘实无善策，或以为州县一年用度取给于漕，故不能不纵这之浮收勒折，是无漕州县用度又将何出乎？或以为帮丁需索兑费，盈千累万，裁革此项，势必误运，州县亏空实由于此，是无漕及有漕而不起运之州县，其亏空又从何而来乎？凡此二说，皆贪黩州县造作言语，以愚弄上司以遂其朘民肥橐之私。而为之上司者，或受其愚而不加省察，或利其贿而为之饰词，以致浮勒日甚也，谁复肯揣本齐末，广思集益，使闾阎免渔夺之苦，帮丁去赔累之病，州县无竭蹶之虞乎？查州县收漕有例定耗米……是清漕本不为州县之累也。”他为此算了一笔账说：“合计各卫所，其无屯田者不及十分之一，多者至每船千亩，少亦数百亩，田随船转，至三年小修，五年大修，十年拆造，所领例价，虽不敷用，然逐年撙节屯田租入，则津贴裕如已，头舵水手有工食，家口有月粮，又有轻赉月赠席苫银，头舵又许带土宜免税，帮丁附带客货，每约一二千石，得受水脚，岂宜复有赔累哉？”但他对官员们以漕运为利薮的做法却持强烈批评态度：“无如十羊九牧，为人择官，多方以耗剥之，各卫有本帮千总领运足矣，而漕臣每岁另委押运帮官，又分为一人押重一人押空；每省有粮道督押足矣，又别委通同为总运；沿途有文武催攒足矣，又有漕委督抚委河委。自瓜洲以抵淀津，不下数百员，各上司明知此等差委无济公事，然不得不借帮丁之脂膏以酬属员之奔兢，且为保举私人之地。淮安盘粮，漕臣亲查米数，而委之弁兵；通州上仓，仓臣亲验米色，而听之花户。两处所费，数皆不赀。一总运所费二三万金，一重运所费二三千金，一空运一催攒，所费皆浮于千金。又沿途过闸，闸夫需索，每一船一闸不下千文。是故帮丁专言运粮其费取给于官而有余，合计陋规贿赂，虽力索州县之兑费而尚不足也”。因此他认为：“善治漕者，先清屯田，责成卫所督课耕耘，量其所入，以一半给家计，一半备公需，停委重空责成本帮，裁派总运责成粮道，尽撤催攒委员，责成沿途文武，裁汰闸夫，责成闸官；看守，缴关闸板，每一帮船抵闸，听其通力合作，提溜更速，水次则严禁嫖赌。及随帮收帐者，盘粮厅专责漕臣，而使督臣稽察之。通州专责仓臣，督同坐粮厅，革退花户之为积蠹者，则帮丁之办运从容，无须州县津贴。而州县无所藉口，以诛求于小民。奸民不能激众，以凌辱其长吏。藏富于民，以培元气，以尊体统。否则浮收勒折日增一日，竭民财以积众怒，东南之患终必在斯矣。”[96]他指出了漕运问题的严重性，但其建议也并没有触及问题的实质。
嘉庆整顿漕弊的做法不过是禁止有关官员的勒索，给运丁津贴，从而保证漕粮运输的顺利进行。实际上，嘉庆以前整理漕政的做法也仍是调剂漕运经费。据道光元年御史王家相说，雍正七年尹继善整理漕弊，“每米一石加津贴银六分，半归旗丁，半归州县，令纳户行概，官吏不得颗粒浮收，自此漕弊悉除，官民便利者五十余年”[97]。而嘉庆整漕措施从革除漕务陋规着手，又没有解决相关机构的经费困难问题，也注定不能根除，其间地方官官员们一再坚持保留一定数量浮收数额，就反映了其中的问题，即使是有些地方官坚决贯彻嘉庆禁绝浮收的政策，也带来不少问题。如江南钱粮亏空的一个重要原因就是补贴漕运经费，有一首流行的民谣就唱道：“再清查，三清查，新旧款目多如麻。前亏未补后亏继，转瞬又望四查至。要问亏空始何年，半缘漕项半摊捐。帮费愈加银愈贵，民欠愈多差愈匮……”[98]。这虽然说的是嘉庆年间整理亏空中存在的问题，但也说明了漕运负担对造成地方政府钱粮亏空的重要影响。
正因为如此，道光二年姚文田在《论漕弊疏》中就大为地方州县及漕丁抱不平：乾隆三十年以前，并无所谓浮收之事，是时无物不贱，官民皆裕，其后生齿愈繁，而用度日绌，于是诸弊渐生，然犹不过就斛面浮收而已，未几有折扣之法，始而每石不过折扣数升，继乃五折六折不等，小民终岁勤动，纳赋之外，竟至不敷养赡，势不能不与官吏相抗”。“然在州县，亦有不能不如此者，近来诸物昂贵，所得廉俸公项，即能支领，断不敷用，州县自开仓至兑运日止，其修整仓廒，芦席竹木板片绳索油烛百需，及幕友家人书役，出纳巡防，一应修馆工食，费已不赀，加以运丁需索津贴，日甚一日。至其署中公用，自延请幕友而外，无论大小公事，一到面前，即需出钱料理。又如办一徒罪之犯，自初详至结案，须费至百数十金，案愈大则费愈多，复有递解人犯运送饷鞘，事事皆需费用，若将藉用民力，概行禁止，谨厚者奉身而退，其贪恋者，非向词讼事件生发不可，而吏治更不可问矣。近日言事者动称不肖州县，窃思州县亦人耳，何至一行作吏便至行同苟贱，此又州县不能上达之实情也。州县受掊克之名，而运丁阴受其益，故每言及运丁无不切齿，然其中亦有不能不然者，运船终岁行走，日用必较家居倍增，从前运道深通，督漕诸臣只求重运如期到通，一切并不苛察，各丁于开运时多带南物，至通售卖，复易北货沿途销售，即水手人等携带梨枣蔬菜之类，亦为归帮时糊口之用。乾隆五十年后，黄河屡经倒灌，未免运道受害，于是漕臣等虑其船重难行，不能不严禁多带货物。又如从前商力充裕，军船回空过淮时往往私带盐斤，众意以每年不过一次，不甚穷搜，近因商力亦竭，未免算及琐屑，而各丁之出息尽矣。丁力既困，加以运道之浅，反增添夫拨浅之费，且所过紧要闸坝，牵挽动需数百人，使用稍省，船即虑其受伤，道路既场，期限复迫，此项钜费非出之州县更无所出，此又运丁不能上达之实情也。数年前因津贴日增，于是定例每船只给银三百两，然运丁实不济用，船不能开，迟久不开则州县获戾，故仍不免私自增给，是所谓三百两者乃虚名耳。顷又以厚收过甚，严禁收漕不得过八折，然州县入不敷出，强者不敢与较，弱者仍肆俊削，是所谓八折者亦虚名[99]。
禁止浮收又只能增加运丁的津贴，然而当时的国家财政可说是极度困难，根本无法为维护漕运体制注入大量金钱。为解决财政极度困难的问题，清政府不得不千方百计地筹措经费，包括克扣平余差价，设计开设典当铺，开捐例，整理钱粮亏空，增加盐价，增加榷关税收等措施。嘉庆十四年间，南河总督吴儆等人就以河工经费浩繁奏请“将各省现行盐价，除淮南运行楚西纲引奏加余息外，其余各处，每斤酌加三厘，以充工需”，嘉庆表示赞同，说：“朕思盐斤一项，虽亦出之于民，而与加赋少异，盖所加无多，计每口食盐之费，岁不及二分，似于闾阎生计不致有碍。但各省情形亦有不同，自难一概而论……着令该处各督抚，体察情形，如以为事尚可行，亦不必拘定吴儆等所奏酌加三厘之数，或就所额量加一二厘，准其暂行售卖，倘实有碍难办理之处，亦不妨据实奏闻。”[100]结果长芦、山东、河东、两淮均得加价。嘉庆十七年八月，清政府不得不收取淮商报捐银300万两，鉴于商力也不充裕，另100万两被退回[101]。十九年二月百龄、朱理又奏请官设典当铺筹集经费（见第一章）。整理钱粮亏空问题也主要是出于此目的。与此同时，清政府还不得不推行原本不愿推行的捐纳制度。
在此情况下，清政府根本无法应付增加运丁津贴的负担，这笔费用只能由本已十分拮据的地方州县来支出，无疑使地方州县雪上加霜。道光时人王芑孙在谈论漕运之弊时就说：“方今民困于浮收，官困于帮费，议者莫不欲去浮收以救民，去帮费以救官，然去浮收必先去帮费，去帮费必先改漕法。”他认为造成这种局面的原因是“国家承平百六十年，法久弊生，老奸巨蠹窟穴其中。通仓之需索大累于帮丁，帮丁之需索大累于州县，督抚以浮收暂纾州县，而州县卒未尝纾也；漕臣以帮费暂恤疲丁，而疲丁卒未尝恤也；通仓诸臣奋然欲去经纪花户之需索，而卒未尝去也。经纪花户之盘踞于通仓者不得去，则尖丁之蚕食于州县者不能除。浮收岁甚，帮费岁增；帮费愈增，浮收愈甚。”因而他建议：“酌古之制，权今所宜，去唐宋转般仓成法损益之”，即分段设仓转运办法，易漕艘、建仓、判职掌、优俸糈等[102]。这反映了单纯禁革陋规需索的整漕办法存在严重不足。但他的主张仍不过是元明时的兑运制之法，充其量不过是对清代前期漕运办法的变通，而且费用更大[103]。
实际上，由于封建政府财政的极端困难，就连统治阶级一贯标榜的蠲免善举，嘉庆年间也轻易不敢推行，总是千方百计地做到实额实征。冯桂芬就说：“国初赋额虽重，大都逋欠准折，有名无实而已。嗣是承平百余年，海内殷富，为旷古所罕有，江苏尤东南大都会，万商百货骈阗充溢，甲于寰区。当是时，虽担负之夫，蔬果之佣，亦得以转移执事分其余润，无论自种佃种，皆以余力业田，不关仰给之需，遂无不完之税，故乾隆中年以后，办全漕者
数十年，无他，民富也。惟是末富非本富，易盛亦易衰。至道光癸未大水，元气顿耗，商利减而农利从之，于是民渐自富而之贫”。而且是“带征之后依然全漕，故以年计为减成，以十年计非真减漕也”[104]。由此我们也可以看出，江南地区各省亏空问题严重与此有相当关系，可以说，地方官员的贪婪与地方政府财政困难是造成亏空和漕粮浮收的重要原因。
如果从经济学的角度来看，清代的漕运制度也是严重违背价值规律的。南方漕粮的实际价格每石大约在白银二两左右，运到北方后大约在五六两之间，其间成本价格上涨了近两倍。时人包世臣就曾说：每年“南粮三四百万石，连樯五千余艘，载黄达卫，以行一线运河之间，层层倒闸，节节挽牵，合计修堤防，设官吏，造船只，廪丁舵，每漕一石抵都，常二三倍于东南之市价。”[105]陆世仪也曾说：“朝廷岁漕江南四百万石，而江南则岁出一千四百万石，四百万石未必尽归朝廷，而一千万石常供官、旗及诸色之蠹恶”[106]。魏源对漕运问题素有研究，他也曾说：“吞艘行数千里之运河，过浅过闸有费，督运催攒有费，淮安通坝验米有费，丁不得不转索之官，官不得不取赢于民。合计公私所费，几数两而致一石，尚何暇去帮费！”根据魏源所说，“凡运苏松常镇太仓五州郡百六十万石之粮，而（海运）南北支用经费止百有二十万，以苏藩司岁给屯丁银米折价给之而有余，”则每年五州郡所需正常经费就至少在一百二十万两以上[107]。可见其效率之低下，耗资之惊人。
那么，漕运之弊是否可治呢？似乎是无药可治。从嘉庆的愿望来看，他整理漕务无疑是想减轻人民的负担，因为东南地区的人民已不堪其负，社会关系紧张；他想通过对漕务的整顿，保证漕粮供应，满足其政权机器的正常运转。这种愿望是美好的，也是无可指责的。但问题是，这种漕运体制，或者说是当时已经形成的漕运状况已经造成这样一种两者只能对立的矛盾局面：维持庞大的漕运机器以及其中产生的巨大负担，只能依靠粮户来负担。要维持此种漕运体制的正常运转，又不增加人民负担，就必须增加政府的财政投入；即要减轻人民负担，又不愿或者没有能力增加政府财政投入，自然无法协调其中的矛盾。唯一的办法，只能是改变这种不合理的漕运体制。
（三）河运与海运之争
由于治河与理漕问题纠缠在一起，“欲求两利，转致两妨”，以致嘉庆帝在治河与理漕的同时，也在考虑第三种可能性，即漕粮改海运问题。
早在嘉庆八年（1803年）十一月，嘉庆帝在处理河决豫省封丘衡家楼的同时，即令江浙地方官考虑漕粮改海运的可行性问题。但浙江巡抚阮元等人经过一番认真的考虑后认为，“数百年来，民生国计，筹之未尝无人，徒以目前牵率之时，万不敢以待供之度支，取尝试于一旦”， 而“以海运易河运，不特数百年旧章，不可骤改，且数万丁伍水手，失业无赖，亦为克虑。然近年河运屡屡梗塞，且天庾无多储，万一南船不达，则嗌而不食，克为寒心者也。”因而阮元于嘉庆八年十一月上奏时说：“海运非必不可行之事，然非万不得已而后行之”，意思就是海运“不敢决然行之，亦不敢决然不行之”[108]。正因地方官意见分歧，加之衡家楼决口很快合龙，运道恢复畅通，海运问题也就搁置在了一边。
经世学者包世臣记载此事说：“嘉庆癸亥（1803年），河南衡家楼决口，穿山东张秋运河，粮艘不能行，中外颇忧漕事。上以谏臣言，饬有漕督抚议海运。予曾游上海、崇明，登小洋、马迹诸山，从父老问南北洋事，稔知海运大便，然非有所资借而骤改旧章，则疑众难成。既见邸抄，遂委屈告所知。未几，其说达于江苏巡抚，属为论列，巡抚以为然。删润再三，阅月余始缮折，而浙江巡抚已论罢其事，竟以中止。予以其关系极重，故删为私议，以俟后日之谋国是君子推取焉”[109]。由此可知，当时在行海运问题上，江苏地方态度积极，曾经令包世臣等人论列海运的意义，而浙江地方却持反对意见，结果，反对意见最终取得胜利。
然而，河、漕相互制约的矛盾仍然困扰着人们的神经，不仅河道屡决、屡堵、屡决、屡堵，花费大量的人力财力，而且漕粮北运也时时受困于河水浅淤，而不能及时运抵北京。为了摆脱当时的困境，确保漕粮北运，嘉庆不得不在十五年（1810）二月谕示两江总督松筠试行海运。上谕说：
治河所以利漕，东南数省漕粮，上供天庾，是必运道通畅，方能源源转输。近年河工敝坏，而漕运亦日见阻滞。推原其故，其始因河湖多故，此冲彼漫，逐处淤垫，以致运道节节梗阻，有碍船行，继又因漕务紧要，不能须庾停待。每年回空重运，相继而行，催攒不遑，更无修防之瑕。引黄济运，为害滋深，故无一日不言治河，亦无一年不虞误运，欲求两治，转致两妨，殊为廑虑。……朔查元明时本有海运之法，后因积久弊生，遂议停止，然其始转输利赖，未尝不有裨国计。此时亦并非轻言改易，惟未雨绸缪，不得不作万一之想。设竟须计出于此，若不先为试办，岂可冒昧径行？闻江浙各海口，本有商船赴关东一带贩运粮石者，每年络绎不绝，其船只习于风涛，熟于沙线，该二省均有出海之路，着松筠、章煦、蒋攸铦体察情形，或将本年漕米就近酌交商船洒带若干，先为试行，以观成效。不妨使商船略沾微利，俾各踊跃承办，一面仍催攒重运北来。总期于运务有备无患，是否可行？该督抚即熟筹妥议，据实具奏[110]。
同年四月，嘉庆便接到了江苏巡抚章煦的覆奏称：“苏省惟有大号沙船，尚可洒带米石，约计装运之费，每一百石即需费三百两。且商船与军船不同，不能安装气筒，易滋霉变。”于是他批示说：“海运一事流弊本多，原非必欲如此办理。但年来河道阻滞，重空船只行走诸多不便，万一漕运稍有贻误，自不得不设法筹办。今据章煦查奏，海运碍难办理，苏省如此，浙省大略相同。此时竟可无庸试办。”但他仍要求内外官员继续寻找办法，“漕粮关系重大，筹办不可不周。现据漕督等奏报，本年漕船渡黄，较上年迟至四十余日，万一大汛经临，再有阻滞，势必复议截留。米石既多，一切抛撒霉变，俱不能免，而天庾正供，岁有短绌，成何事体？在河臣经理不善，固当重治其罪，而该督抚身任地方，亦岂有坐视漕粮贻误、不行设法运京之理？该督抚务当未雨绸缪，除海运外尚有何法，详加筹画，妥议章程，豫行陈奏，以期有备无患。”[111]
嘉庆十六年（1811年）三月，因漕运迟误，嘉庆帝再次提及海运一事。他在谕旨中指出：即使本年粮运尚可勉强通行，日久终恐贻误，不可不豫为之计，因思海船试运一事:上年据章煦覆奏，吴凇一带，尚有沙船可雇，果能试行有效，则来年即可踵行，比之拨运、截卸，一切事宜皆为径捷。惟地方官办理之始不无畏难，此事全在该督抚实力讲求，认真经理，因此要求将如何雇船，如何分拨漕粮，旗丁水手如何安置，妥善筹划办理；本年海运不限多少，务必赶紧试行，切不可坐视因循，又以海运艰险推托。而且要求没有试行海运的浙江地方也仿照办理。
然而不久，嘉庆帝即接到新任两江总督勒保的奏报，详细地列举了海运不可行的十二个原因，主要是行海运并不能废漕运，漕运官弁不减，则徒增海运之费；海上运道极不安全，不可以天庾正供试于不测之地；海运如果以旗丁领运，则旗丁不习海路，以船户领运，则难于稽查约束，而且不能多设官吏出海巡视，必有偷盗私卖等情弊；海上风信靡常，又无法及时督催，准时运达北方没有保障；运费高昂，海运需船一千七八百号，即需银一千七八百万两；海运有漂失的危险，现时生齿日繁，常担心不敷民人食用，更不堪此损失；议雇商船，亦难以雇觅；海运需水师护航，计需设兵四万名，所需粮饷，亦复不赀；占用商船运漕，必然影响京师商货供应；若改海运，则常年运漕之八九万人一旦失业，难保不流而为盗，亦非安辑之道。如此一番危言耸听的分析，使嘉庆刚刚萌发的念头很快被打消。他指示说：前因洪湖泄水过多，运道浅涸，恐新漕北来阻滞，因而令督抚等兼筹海运，以为有备无患之策，至于用费浩繁，诸多困难，朕亦早经考虑。今据所奏，以为必不可行，自系实在情形，此后竟无庸再议及此事，徒乱人意。
这样，经过了多方的论证，海运无论是商运还是官运，均“碍难办理”，嘉庆只好又回到老路上去，认为此后无庸再议此事，徒乱人意，并且指出：“河漕二务，其弊相乘，其利亦相因。漕运由内河行走，已阅数百年，惟有谨守前人成法，将河道尽心修治河流顺轨，则漕运按期遄达，原可行所无事。即万一河湖盈绌不齐，漕船不能畅行，亦惟有起剥盘坝，或酌量截留，为暂时权宜之计，断不可轻议更张，所谓利不百不变法也”[112]。话虽然这样说，但可以看得出，嘉庆原定的整治河漕的计划，已遭到了严重的挫折，他的信心亦随之而下降，这是无可置疑的。
实际上，围绕改海运问题，内外臣工都发表了诸多不同看法。王芑孙主张推行唐宋时代的转输法[113]。谢阶树则认为海运、转输、小船、采买都是“一偏之见，非万全之策也，当事者以为不便信矣，而小船、采买之说，则尤悖焉。”在他看来，“以海运为主，而以三者济之，则万全无弊矣。此其说何也？南省之米，大抵江浙最多，而其路近于海，则请由海运，江西、湖广之米则令转输，以济海运之所不及。夫海运转输之格阻而不能行也，由于造船、置仓之费不赀也。然而海运不必造船，转输不必置仓，宜行之矣。”[114]
海商谢占士以自己的海上经历，反驳反对行海运官僚的观点，认为：“运粮权宜之方，径捷莫如海运。惟因偶尔举行，未尽善法于图始，以致弊生于积久。”在他看来，“海运漕粮，事不难于装载，而难于官事民情互相参议耳”。他分析说：“舵水人等之技，由身试而非师授，可意会而不可言传，而事外之人，悬询其情，自必语言矛盾，窾要莫凭。况运粮规则，从未经历，尤不免畏难之心，纷扰于中，既不能实情上达，则委员何从而核其详？”他还从物价变化规律上指出雇佣海船的优势：“商船运货，一岁之中，重在春秋冬三季，其时北省豆粮丰熟，货足价廉，乘顺风运南，商贾获利较重，船户脚价亦增。夏季北省货缺价昂，商贾获利较轻，船户脚价亦廉。其时雇船乘顺风运粮赴北，正可舍贵就廉，趋平避险，抑或权时赶运全漕。亦不妨春夏兼装，自可裕如，果能通融办理，不惟上下两无格碍，而且商船均有裨益”。与此相反，内河漕运，“偶逢雨泽愆期，河湖浅涸，舳舻衔尾而来，进退有期，不能缓待清流，必至借黄济运。或逢雨水过多，湖黄并涨，黄流倒灌，决坏运河，种种阻碍，在所未免。诚使乘此夏令，兼筹海运以分其势，则河、漕二务均得从容，既可操引清激浊之衡，亦可定河下湖高之则，自不至有治黄不能顾运、利运不能治黄之弊矣。”[115]
齐彦槐驳斥了反对海运派的三个理由，即：“洋氛方警，适资盗粮”；“重洋深阻，漂没不时”；“粮艘须别造，柁水须另招，事非旦夕，费更不赀”。他认为是“皆可无虑”：“洋氛在闽粤，皆坐乌船，断不能越吴凇而北以争南粮也”；河运漂没实际上“数倍于”海运；上海等地现有沙船数千，有远赴辽东的经验，不必另造，且费省。“合计南粮三百五十万石，不过费水脚一百七八十万两，曾不及漕项十之三四”，“船商以放空之船反得重价，而官费之省者无数，又使州县不得以兑费、津贴旗柁名目藉词浮勒，一举而众善备焉”[116]。
学者包世臣作于嘉庆九年《海运南漕议》有非常相似的论辩，称反对者的意见是“书生迂谈”。他的结论是：合计南粮四百万石，不过费水脚百六十万，曾不及漕项十之三四，而陆续开行，二月初，江浙之粮即可抵淀。往返三次，全漕入仓矣。船商以放空之船，反得重价，而官费之省、仓米之增者无数，又使州县不得以兑费、津贴旗柁名目藉词浮勒，一举而众善备焉[117]。
嘉庆十六年，高培源更指出：“海洋浩漫，警飚裓浪，势必时有，又其间磐石彯沙，枝歧潭沦，指为尝试，固无足怪。然去常论变，则断潢绝港，载舟覆舟，往往起于意外，苟能审其纡直，辨其险夷，万里汪洋，安见无可遵之道哉？”如果能“法元人春夏二运之例，分番起运，将见峨舸巨艑，浃旬麋至，其视内河守浅，千夫牵挽，蚊负蚁行，则劳逸之不侔，固难以倍蓰计矣”[118]。在肯定海运风险客观存在的基础上，强调海运的可行性，根据就是元朝人早已行之。
那么，如此利益悬殊的事情为什么不能实行呢？有人说是因为统治阶级缺乏海洋意识，如着名清史专家赫治清先生等人就持这种观点。但这种认识过于笼统，也很片面。而实际上，当时之所以反复谈论，而最终没有改变传统的漕运方式，确实有当政者缺乏改革意识和魄力等主观因素，但也确实存在非常复杂的客观原因。概括起来，至少有二点需要注意：其一是复杂的利益关系在作祟。数百年形成的漕粮河运活动，使其成为一种涉及众多部门利益的行业，从漕运衙门到地方州县，再到旗丁、水手，无不以此为活。一旦改行海运，即是使许多相关官员等失去赖以谋利、谋生的条件，这是他们所不能容忍的，所以纷纷进行阻挠。从最高统治者的思想来考虑，十几万漕运从业人员，一旦失去赖以谋生的手段，必然成为重要的社会不稳定因素，面对本已动荡不安的社会现实，他们不能不对此予以重视思想上的原因。其二，漕运本来就是清王朝的经济生命线，在当时政府财政捉襟见肘的现实面前，南方的钱粮对此时的清王朝意义尤其重要，将如此重要的“天庾正供”置于自己的控制之外，怎么能不心存疑虑呢？我们今天的人，可能没有也不必考虑这么多，但置身其中的当事人不能不反复思考。考虑得越多，担心也就越多，付诸实施自然就迟缓。对此我们应该充分理解。
总之，社会现实的动荡不安，最高统治阶层的瞻前顾后，最终延缓了漕粮海运这一正确选择的付诸实施。
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[①] 《清史稿》卷一二六《河渠一·黄河》，第3732页。

[②] 《清仁宗实录》卷七，第132页。

[③] 《清仁宗实录》卷七，第132页。

[④] 《清仁宗实录》卷二一，第268页。

[⑤] 《清仁宗实录》卷二一，第273页。

[⑥] 《清仁宗实录》卷二五，第311页。

[⑦] 《清仁宗实录》卷三八，第447页。

[⑧] 《清史稿》卷三六0《司马騊传》，第11367页。

[⑨] 《清史稿》卷三六0《康基田传》，第11370页。

[⑩] 《清仁宗实录》卷二九，第345-347页。

[11] 《清仁宗实录》卷二八，第336页。

[12] 《清仁宗实录》卷三0，第350页。

[13] 《清仁宗实录》卷三0，第351页。

[14] 《清仁宗实录》卷二三二，第113页。

[15] 《清仁宗实录》卷三0，第354页。

[16] 《清史稿》卷一二六《河渠一·黄河》，第3732页。

[17] 《清仁宗实录》卷四0，第480页。

[18] 《清仁宗实录》卷四四，第53ｏ、543页。

[19] 《清史稿》卷三六0，第11372页，《吴璥传》。

[20] 《清仁宗实录》卷四六，第560页。

[21] 《清仁宗实录》卷一二一，第616-618页。

[22] 《清史稿》卷一二六《河渠一·黄河》，第3733页。

[23] 《清仁宗实录》卷一二一，第618页。

[24] 昭梿：《啸亭杂录》卷一，第28页。

[25] 《清仁宗实录》卷一二一，第620页。

[26] 《清仁宗实录》卷一二一，第624、625页。

[27] 《清仁宗实录》卷一二一，第631页。

[28] 《清仁宗实录》卷一二一，第632页。

[29] 《清仁宗实录》卷一二二，第638页。

[30] 《清仁宗御制文初集》卷四。

[31] 《清史稿》卷一二六《河渠一·黄河》，第3733页。

[32] 《清仁宗实录》卷一四六，第1002页。

[33] 《清仁宗实录》卷一四六，第1003页。

[34] 《清仁宗实录》卷一四七，第1021页。

[35] 《清仁宗实录》卷一四六，第1009页。

[36] 《清仁宗实录》卷一四七，第1024页。

[37] 《清仁宗实录》卷一四七，第1021页。

[38] 《清仁宗实录》卷一六三，第109页。

[39] 《清史稿》卷三四一《戴均元传》，第11101页。

[40] 《清仁宗实录》卷二二五，第16页。

[41] 《清史稿》卷三六0《王秉韬传》，第11368页。

[42] 《清仁宗实录》卷二二九，第73-74页。

[43] 《清仁宗实录》卷一六七，第178页

[44] 《清仁宗实录》卷二三五，嘉庆十五年十月癸卯。

[45] 《清仁宗实录》卷二三八，第211页。

[46] 《清仁宗实录》卷二三九，第223-224页。

[47] 《清史稿》卷三六六《蒋攸铦传》，第11446页。

[48] 《清仁宗实录》卷二六0，第517-518页。

[49] 《清仁宗实录》卷二六0，第523页。

[50] 《清仁宗实录》卷二六三，第571页。

[51] 《清史稿》卷三四三《百龄传》，第11135页。

[52] 《清仁宗实录》卷二六三，第571页。

[53] 《清史稿》卷三四三《百龄传》，第11135页。

[54] 《清史稿》卷三六0《陈凤翔传》，第11378页。

[55] 《清仁宗实录》卷三六二，第778页。

[56] 《清仁宗实录》卷三六三，第791页。

[57] 《清史稿》卷三六六《李鸿宾传》，第11450页。

[58] 《清仁宗实录》卷三六三，第792页。

[59]《显志堂稿》卷五《与许抚部书》，第36页。

[60]《上海县续志》卷三0，引自戴鞍钢《清代后期漕运初探》，《清史研究集》第5辑。

[61]《经世文编》卷四六，第1089页。

[62] 李文治、江太新：《清代漕运》，第289-291页。

[63]《清仁宗实录》卷四0，第479页。

[64]《显志堂稿》卷五《与许抚部书》，第37页。

[65]《经世文编》卷四六，第1089页。

[66]《清仁宗实录》卷五0，第642页。

[67]《宫中档朱批奏折》，胶卷11。

[68]《嘉庆起居注》，胶片96第61号；《清仁宗实录》卷五三，第688页。

[69]《宫中档朱批奏折》，胶卷11。

[70]《嘉庆起居注》，胶片96，第93号；《清仁宗实录》卷五六，第727页。

[71]《清仁宗实录》卷五六，第727页。

[72]《宫中档朱批奏折》，胶卷11。

[73]《宫中档朱批奏折》，胶卷11，第28幅。

[74]《清仁宗实录》卷五九，第797页。

[75]《宫中档朱批奏折》，胶卷11，第224幅。

[76]《清仁宗实录》卷七六，第1026页。

[77]《清仁宗实录》卷九五，第272页。

[78]《清仁宗实录》卷九六，第278页。

[79]《清仁宗实录》卷九七，第286、297页。

[80]《清仁宗实录》卷九八，第316页。

[81]光绪《漕运全书》卷八五。

[82]《上谕档》，胶卷110，嘉庆十四年八月十五日。

[83]《宫中档朱批奏折》，胶卷12，第1531-5幅。

[84]《上谕档》，胶卷110第149号。

[85]《清仁宗实录》卷二二四，第7-8页。

[86] 《上谕档》，胶卷第111号。

[87] 《上谕档》，胶卷108，嘉庆十四年六月六日谕；《东华录》二七，嘉庆十四年六月乙未谕。

[88] 《清仁宗实录》卷三三二，第378页。

[89] 《清仁宗实录》卷三三四，第411页。
[90]《清仁宗实录》卷三四九，第617、8页。
[91]《清仁宗实录》卷三五五，第682页。
[92]《清仁宗实录》卷三五七，第704页。
[93]光绪《漕运全书》卷八五。
[94]《宫中档朱批奏折》，胶卷12。
[95]《清经世文编》卷四七，第1099--1100页。
[96]包世臣：《剔漕弊》，《经世文编》卷四六，第1097页；《安吴四种》卷三《庚辰杂着三》。
[97] 李文治、江太新：《清代漕运》，第289-291页。
[98]《魏源集》，第672页，《新乐府》。

[99]姚文田：《论漕弊疏》，《经世文编》卷四六，第1095页。
[100]《朱批奏折》财政类，嘉庆二十五年十一月二十四日两江总督孙玉庭、两淮盐政延丰奏。
[101]《清世宗实录》卷二六0，第520页。
[102]《清经世文编》卷四七，第1122页。
[103]魏源：《筹漕篇上》，《魏源集》第404页。
[104]《显志堂稿》卷九《请减苏松太浮粮疏》。
[105]《安吴四种》卷三《庚辰杂着四》，第3－4页。
[106]《经世文编》卷四六《漕兑揭》，第1089页。
[107]魏源：《筹漕篇下》，《魏源集》第405页。
[108]《清经世文编》卷四八《海运考跋》。
[109] 《中衢一勺》卷第一《海运南漕议序》。
[110] 《清仁宗实录》卷二二六，第40页。
[111] 《清仁宗实录》卷二二八，第58页。
[112] 《清仁宗实录》卷二四0，第240页。
[113] 《清经世文编》卷四七《转般私议》。
[114] 《清经世文编》卷四七《改运议》。
[115] 《清经世文编》卷四八《海运提要序》。
[116] 《清经世文编》卷四八《海运南漕议》。
[117] 《中衢一勺》卷第一《海运南漕议》。
[118] 《清经世文编》卷四八《海运论》。