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原文标题：1931年大水灾与政府的粮食调控政策

作者简介：孔祥成，男,山东曲阜人,上海立信会计学院思政部副教授,复旦大学中外现代化进程研究中心博士后,主要研究方向为中国近现代社会经济史、民国救灾史.
文章出处：华南农业大学学报(社会科学版) 2011年第3期(第10卷)
摘　 要:1931年江淮大水之后的粮食调控,彰显出民国时期中央与地方、政府与市场诸多要素之间的对立与统一。地方政府运用行政手段干预灾区粮价,中央政府则从源头和大局的角度对地方的粮食流通进行宏观调控,并对粮食的运输给予优惠政策和便利措施。最终,政府借助于行政和市场两只手,有效缓解了灾区粮荒,稳定了灾区的社会经济秩序。
关 键 词:政府救灾;粮食调控; 1931年大水灾;市场调节
1931年大水灾,百年仅见,被灾者16省,灾情最为严重的是江淮流域8省2市。迅速解决数千万灾民的饥饿问题,成为政府首当其冲的要政。大批的赈粮从何而来?庞大的运送体系如何建构?失序的粮食市场怎样调控?本文试图通过考察地方政府和中央政府在粮食调控诸环节上的政策设计和运营措施,来对以上问题作些粗浅的研究。
一、灾后失序的粮食市场
大水过后,金陵大学农业经济系接受官方委托,对江淮131县重灾区进行调查,结果显示如下:在这131县中,共有790万户,被灾者420万户,占总数53. 2%,以每户6人计,被灾人口共为2520万人。耕地面积156万亩,被淹87万亩,占总面积55. 8%[1]。这131县夏季作物损失83%[1],平均每户损失215元,共计损失91100万元,在损失总额中占47·1%,是损失项目中最大的一项。以下依次为房屋、役畜、农县、贮存之谷类、衣被、燃料、家具、生产家畜、贮存之秣草(具体参见下表中的数据)。把所有这些项目加起来,损失总计20亿元。“而损毁之圩堤与道路,与夫秋冬作物之因积水而无法播种,其损失几何,且犹未计及焉。”[1]据保守估算,农民至少需要15亿元,才能继续维持生存[1]。平均每户损失457元,而每户每年平均所获之纯收入,仅有300元[1]。而且,金大农经系的调查没有包括受灾城市和轻灾、偏灾区,如果统计在内,江淮流域灾民当在5000万以上[2]。另据邹逸麟的研究得知: 1931年江淮大水,水稻损失90亿斤,高梁、小麦损失10亿斤,相当于损失了1800万人口的全年口粮[3]。而江淮各地农民“常时食粮,亦仅足维持最低限度之生存而已”,灾后的11月份,灾民食粮更较常时“减少三分之一”,况此时的灾荒尚未达紧张程度[1]。

中国近代史-1931年大水灾与政府的粮食调控政策
由上表可知,粮食与房屋在损失中所占的比例最大,其次为牲畜、农具等生产工具,生活用品所占的比重较小。归纳起来主要有两类:一是生产必要条件,二是生活必须条件。当务之急,是让挣扎在死亡线上的灾民苟延残喘,提供维持其生命所必需的热量与能量。因此,最急需的救援物质主要是食物、净水、衣物、药品、住所或帐篷等。这种需求结构及其特点,决定了对灾民的救济必须要以急赈为先,救命为前提。况且粮食品种结构也会对消费量有所影响。据20世纪30年代粮食品种结构调查,约为米28%,小麦16%,玉米、高粱等其他杂粮约56%[4]。事实上,许多地区消费连杂粮也难得一饱,而免不了“糠菜半年粮”的命运。
大灾之初,灾民家无余粮,物价飞涨,粮食市场供应短缺,中央政府赈粮遥遥无期,加上社会秩序受到冲击而局势不稳,人心惶惶,奸商乘机囤积居奇,暗中操纵市面粮价,更加剧了灾后粮食供求之间的紧张。
水灾后,粮食价格波动很大,大多数粮价迅速飙升,如大米价格灾后较灾前增幅达到26. 4%,
最高者达50%,如东台、泗阳、萧县、涟水等地。麦子的价格也平均增长了23. 6%,其中,兴化、宜兴、高淳三县的麦价,则分别下降了13. 6%、8. 7%、20%的幅度。一方面是由于三地较早地得到了官府救济,大量美麦的输入,尤其是平市米局的大规模开办,反而压低了小麦的价格,加上当地人素食大米,不习惯面食,故麦面在该地并不热销,进一步影响到小麦价格的低落。其他粗粮,如高粱、玉米、粟、黍多数价格稳定,但也有部分地区价格上涨偏高,如高粱涨幅为26. 5%,玉、粟、黍为24%。其原因,很大一部分是由于该作物的主产地在苏北,苏北里下河与运河决堤时,已值8月中旬,这几种作物即将成熟之际,大水来临前夕,很多农民组织了抢收,故四种粗粮作物损失不是很大。但总体来看,在短短月余的时间内,几种主要粮食价格,增幅很大,超出了大部分灾民的承受能力。加之奸商投机,以及席卷资本主义世界的经济危机在1932年前后也波及到中国,对灾后的粮食市场冲击匪浅,使得对灾后灾区的救济难度陡增。在这种经济形势下,市场已失去了自由调节的优势,亟待政府的介入,以强有力的政策措施来调控失序的粮食市场,并保障几千万嗷嗷待哺灾民的救命粮。
二、地方政府行政干预粮价
大灾面前,各地方政府出于自身利益的考虑,纷纷制订了自我保护性的政策,并采取严厉的行政和经济手段干预和调节本地粮食存储、流通和买卖。这样,重灾区、灾区、灾区近邻等由于距灾害源的远近不同而对粮食流通的需求自然各异,于是形成了各具特色的调控措施,举其要者当属“禁米出境”和“平市米局”。
首先,地方政府颁发禁令,严防米粮出境,保护地方粮食安全。各地方政府利用政策法规等行政手段来干预灾区市场流通,保证灾区粮食供应。1929年3月,江苏省民政厅与农矿厅会拟禁运米粮出境办法,经省政府委员会修正通过[5]。
条文中主要强调利用行政法规来干预市场自由运作,首先要保证本省的粮食供应,本省境内可在县府和商会的监督与控制下进行有限度的局部流通;其次,要保证本县的粮食安全,严格控制粮食流出的规模与数量。政府制订政策,借助于非政府组织商会对灾区粮食市场进行监管,对稳定粮源、安定人心、打击不法粮贩起到了重要作用。
其次,举办平市米局,实行粮食限价。民国时期,常平仓早已废弛,遇到1931年的巨灾,更无法抵御粮食市场的恐慌,加之奸商的操纵和囤积居奇,使得粮食供应短缺,粮价飞涨。为了加强对粮食市场的有效管理和调控,中央专门救灾机构———国民政府救济水灾委员会(以下简称“国水委”)在灾区很多地方设平价局,如江苏赈务专员办公处“聘义绅王孝白购米设局,举办平粜,以冀稍减贫民负担”[6]。兴化县临时救荒会于1931年8月19日召开第三次委员大会,决议请县府采取宏观调控措施,“请县政府出示晓谕,着手清查本城陈稻,不准擅自出卖,至新稻可在境内流通,但不许透漏出境;陈稻最高价不得过五元二角,新稻最高价不得过五元;平市米每升定价三百六十文,但每户购买不得过三升。”[7]“禁米出境”往往与“限价”、“平粜”等经济措施综合运用,效果显着。
再次,打击奸商,稳定粮食市场。政府采取行政手段,利用颁行政令和制定政策的方式,来调控局势,稳定市场秩序。高邮米价飞涨,县党部为维持民食起见,“昨特函请县府调查全县米粮,严禁出境,并禁止米商高抬市价。”[8]10赈务专员成静生致电江苏民政厅,要求饬属查禁奸商,“敝处(江苏赈务处)因各县赈粮间有运输不及,由敝会各局就近向粮行采办接济者,倘遇奸商高抬市价,或暗窨水质,一经发觉,应由各局送县法办,以儆效尤,而重赈务。”[7]江北临时义赈会高淳分会公函县商会,“请于发赈后,洋价不能低压,免得灾民暗受损耗。”[7]这种对粮食市场的调节与控制,在其他省区亦然,充分表明了官赈行政能力的增强。
对于那些囤积居奇,私运粮食出境,或者拥米不肯平粜的屯户,政府往往予以严惩。1931年9月9日,兴化县调查灾区储粮状况,以便制定切实可行的平粜计划和运粮方案,要求储粮户积极配合,不得隐瞒。在调查过程中发现隐匿不报的储户,其处理措施以王涌记案为例说明之。兴化县赈务委员会开第6次委员会,公决将县府处分提存义仓王涌记隐匿不报稻谷拨交第一区临时救济灾荒会接办平市米局[8]。接着将平市米项下所售之王涌记隐匿不报之稻价全数拨充本会经费及收容难民经费,经先后出具收据,向第一区临时救济灾荒会陆续提拨[8]。县府拨交盗案赃稻共33担,托请米业公会主席刘久余,会同洽记米厂保存义仓……充临时收容输送所难民每日口粮之用,除大糠充作煮粥燃料外,所有皮糠碎米变价列收[8]。对于那些藐视法令,私运粮食出境者予以严惩。11月4日,准县府函发,查获违禁私运稻谷一案,由赈务分会按照奉发处断书办理,计3成充公,稻售义仓,价银除开支外,实收充公助赈洋307. 04元,列表函复县府备案[8]。此外,还要追究相关主管部门的责任。
另外,为了保证民食,行政院下令严禁用粮食酿酒,“查前据江苏省府呈为糟坊酿酒消耗食粮,请通令各县一律停止。”[9]可见,上自国民政府,下至省县政府,对由灾荒所造成的粮食恐慌,都积极应对,只不过两者所采取的措施截然不同,甚至有时抵触,这是其出发点和关照范围不同使然。
三、中央政府“美麦借款”缓解粮荒
急赈阶段,对于款物需求的比例在不同地区所占的份额也不同。如在偏灾、轻灾且市场发育成熟的地区,赈济物质就远不如发放赈款来得便捷、实惠。但当大灾初过,灾区交通阻隔,十室九空,灾区一片疲软景象之时,可谓“有钱难使鬼推磨”,发放赈款就不如救济物资有效。其中,大宗的赈粮从何而来呢?平价局的准备粮又从何而出呢?大灾之初,有人建议通过以东北之余粮赈济江淮灾民或者移关内灾民就食于东北,如此既可缓解关内灾情,又可藉此实边。不久,“九一八”事变将这一动议方案变成了泡影。
救灾如救火。“国水委”除向国内外广募赈品外,积极与美国政府协商,订立了购麦合同,总数45万吨,支配情形为工赈30万吨,急赈10万吨,农赈5万吨,还将灾区划为10余区,分工合作,展开大规模的救济[10]。1931年9月25日,由美国人杨格牵线,宋子文代表中国政府与美国政府签订了价值美金9, 212, 826. 56元(折合国币约3, 600万元)的《救灾美麦借款》,约定:①向美国粮食平价委员会购买美麦粉45万吨,作为借款。②麦款利息周年4厘,每年6月30日及12月31日付息一次。③麦款分3期偿还,每期付1/3,第1期1934年12月31日付清,第2期1935年12月31日付清,第3期1936年12月31日付清。④指定关税5厘水灾附加税,为还本付息之担保[11] 。并优先让美国的轮船来运输这些面粉。对外举债以赈济国内水灾,成为此次政府救灾开创性的举措。
那么,这项借款在当时是否合算?以及是否是当时唯一可供选择的办法呢?就美麦之价格论,1931年所贷每1吨约合美金20元有零,益以运费保险费等项,每吨共约美金24元。以美金1元合国币5元计,为120元,即每担合8元有奇,较之市价约高出30%,尚须付以四厘之利息[12]。
1931年9月7日《大公报》以“反对购美麦论调日高,主张运东北余粮平价充赈”为题论述道:“反对购美麦,主张由辽运粮之论调日高,市商会五日电国府及张副司令,以购美麦缓不济急,应请明令将东北余粮,悉数平价充赈,听粮商自由转运,海道免转口税,陆路减运费,并请资遣各省灾民实边,大晚报谓购美麦不宜即购,仅须三分之一已足,现华东北有余粮,何必求之国外,结果恐徒利美农,无益于灾民。”[13]
当时的江苏省农村协会在致行政院院长的电文中,对美麦借款给中国带来的冲击作了详细描述:“目下各种粮价之贱,已达极点,皖赣等省稻价只一元数角,米价只三、四元,视耕种成本相去甚远,农民得不偿失,类皆破产,而对于城市商品无力购买,百货委地,工商不振,金融恐慌,社会不宁,此大半由于去岁(1931)洋米、洋麦、洋粉进口太多之故也。统计去岁一年上海商民订购洋米、洋麦已属不少,讵意政府因有水灾,忽有赊借大宗洋麦、洋粉之举,查其数为45万吨,合中国有675万担之巨。虽曰充赈所需,然其数太多,迄今皖省赈粉犹有余积,充塞于市已逾一年。外国过剩之恐慌,移来我国,则今年粮食安得不贱,农民安得不破产!”[14]可见,名为赈灾而购之美麦,却变成了促发中国农村经济危机的导因,“政府欲利之而适足以害之,”[15]并由此诱发了一系列的工商业衰退、社会动荡不安等问题。以致时人如此评述道:“忍心地屡次以借麦借棉的手段,残酷地来掘中国农村的坟墓。”
为了偿还美国债款,国民政府下令自1931年12月1日起,征收10%的关税附加税,同时部分拨做救灾之用。这样,到结束救济工作的时候,国府救济水灾委员会筹集到了价值6, 000余万元的款物。虽然与灾害所造成的20亿元的损失相比,供给明显不足,但从当时的经济发展水平来看,这个数字还是相当可观的。而且救灾首重救急,这批款物帮助灾民度过了严峻的荒期,并赖此以工代赈,建设救灾,推行农赈,帮助灾民生产自救,发挥了重要作用,赢得了救灾的基本成功。下面即以江苏省为例,列表看中央拨助地方赈款、赈品数量结构,以及赈麦在应急救助和灾后重建中所发挥的作用。

中国近代史-1931年大水灾与政府的粮食调控政策
如上表所示,“国水委”拨助江苏被灾35县赈款39万余元,麦粉4万余袋(约合10万4千元),美麦1万5千吨(约合111万元),灾区工作组共拨助江苏款粮价值约计160余万元;国府赈委会13万元[16]133,两项合计中央拨款170多万元。另外,“国水委”直接投入价值260余万元的款粮用于江苏省四个区的工赈建设,并垫借给苏省农赈款品价值约95万多元,用于贷种、保牛、组织互助社等,帮助灾区恢复生产。在中央政府对灾区的救助款物中,美麦和后来加工制成的麦粉占了最大份额,这对于“救命不救穷”的急赈而言非常适合。在工赈中,美麦更是占了绝对支配地位,工赈局采用了实物支付工钱的做法。这样一方面加强了工程的完成量,另一方面也使得更多的灾工及其家庭得到赈济,费少效宏。
四、粮食运输的便利与惠政
大批美麦的进口和灾区粮食市场的调控分别从源和流上为救灾做好了准备工作,而作为衔接两头的中间环节,赈粮运输的构成形式、组织效用、调节机能的成效如何,则对救灾的效率和结果影响甚巨。尤其是1931年江淮大水灾这样的罕见奇灾,灾域广阔,灾民众多,灾象严重,任何个人和社会团体的努力都显得杯水车薪,必须依靠中央政府的全面干预,采取紧急有效的措施,调用大批的救援物资,实施远距离的运输。为此,国家在赈品运输惠政和组织协调机制方面双向努力,专门制定并颁布了赈灾物品免税或免费章程,以利赈务[17]。
关于运输费的减免,国民政府和地方政府也有具体的规定。如江北区驻镇江运输所办事细则(第三项)所示:水路运输:其运输费由航业公会暨民船行开会共同讨论,定路程之远近,赈品之种类,列表定价,呈报专员办公处核准施行。陆路运输:运输赈品遇有水路不能到达之县,分别由火车或汽车运送之。火车呈请办公处转商交通机关免费运送,汽车向建设厅借用,其汽油等费由所自备[7]。
可见,用于灾民生存和恢复建设的一些基本物资,被允许免税或免费运输,办理手续要经过多重审核,先由需求方报给赈务专员办事处,再上呈工作组,由组转呈财政部核准后发给护照,再令行主管官局免税验放。而免费运输时,则需要与铁道部或交通机关协商,开单后申请发给免费护照或减价优惠(一般半价)运输护照。水路运输,由航业公会暨民船行开会共同讨论,“定路程之远近,赈品之种类,列表定价,呈报专员办公处核准施行,”属于互动式的官方与民间的讨价还价。至于汽车运输,要与建设厅交涉,免费借用,汽油费等自理。这样,在国家的宏观调控下,各部门配合赈务机关的赈品运输计划,大大节省了办赈开支,提高了赈灾效率。
在具体运作时,则要求遵循一定的程序和规范。以一个免费运输护照的申请为例,如1932年1月19日,“因道途辽远,运费甚巨,”江苏赈务专员成静生致电工作组,请求运丰、沛、高淳三县新棉衣转商铁道部饬局免费,需向财政部申请护照[7]。
赈品、赈粮的运输通畅,除了上述政策和制度的保障以外,还取决于“国水委”这样的中央专门救灾机构的推动和协调。“国水委”的委员由政府各部门要人及办赈经验丰富的专业人士组成,这就使得集中政府各部门力量进行赈灾成为可能,并且有助于各部门之间的协调合作。政府特派委员中,宋子文为行政院副院长,并操有财政大权,刘尚清为内政部长,孔祥熙为实业部长,许世英为中央赈务委员会委员长[18],有这几位部长在此,可以说国民政府中与救灾有关的重要部门都已纳入到救济水灾委员会中了,这就使得在救灾过程中,需要调动这几个部门的力量时,“国水委”可以因利就便。如交通部、铁道部等也应救济水灾委员会请求,竭力配合工作[19]。
为了直接管理筹集的资金和物质,“国水委”设立了大规模的运送体系(运输处、股、所等管理机构和总粮站、分粮站等仓储机构)和以县为单位的地方组织(查放局,工赈局),直接负责赈粮的运送和管理。而赈粮运输途经各地,地方政府要派员(警察和武装人员)协助护送过境,以防土匪和饥民哄抢赈粮,如有差错,当地县长和公安局长均难逃罪责。对于运粮延误人员,也要按照《办赈人员惩罚条例》第五条第九则规定“交通机关人员非因特要事故而于赈物之运输漠视稽延,以致贻误赈济者”按情节轻重依法惩戒,“办理赈物之公务员有上条各款犯行之一者,俟刑事判决后仍应移付惩戒机关,依照公务员惩戒法之规定惩罚之。”
五、余论:政府与市场
在粮食调控问题上,由于利益和立场不同,地方与地方之间、地方与中央之间都存在着矛盾。如上所述“禁米出境”的措施,实际上是地方保护主义,对当地而言利大于弊,但对全国灾区来说,则是“见死不救”,由行政铁腕斩断市场自由流通、自行调节之手。如湖北省长何成濬因武汉下游水灾,电湖南省长何键开放米禁,何复电拒绝,谓“湘省滨湖产米各县亦遭水灾,秋收绝望,补救无从,本省谷米自给犹不足,碍难开放米禁”[16]。
“国家救荒,所费者财用,所得者人心。”[21]1247这种法统观念尽管在近代已削弱和蜕变,但在执政者的头脑以及社会大众的意识深处,仍根深蒂固地存续着。政府在救灾中的态度和行动仍然是能否赢得民心的试金石,是其统治合法性的重要筹码。如时人所论“在一个南京(政府)与当地农民的关系顶多不过是冷淡暧昧的地区内,救灾计划成为代表中央权力的象征”[22]。面对各省的地方本位主义,必须依靠国家的统一部署与全局调配,由“国水委”代表的南京中央政府运用行政和经济手段化解地域矛盾与冲突,克服地方观念的束缚。为此, 1931年8月28日,蒋介石乘永绥舰到武汉视察水灾,翌日在舰上召集何成濬等商议赈灾办法,下令“湘赣两省弛米禁”,并令“武汉中央银行拨三十万元活动金融”[21]。从中央或者“国水委”统筹全局的角度来看,地方政府的“禁米出境”政策带有浓厚的地方保护主义色彩,不利于邻省或邻县赈灾粮食的调剂,甚至以邻为壑,官商勾结,从中牟利。故“国水委”作为国家的象征,需要打破各省各自为战、各顾其好的利益僵局,“开放米禁”,在国家宏观调控政策的框架下,鼓励商民自由贩运,货畅其流。
现代政府不仅要运用行政资源这只看得见的手和社会资源(第三部门)应对突发事件,还要学会充分利用市场这只看不见的手进行宏调,维持灾时经济秩序的稳定。尤其在市场调节未失灵以前,由自由流通所带来的便利和优势不容忽视。大规模远距离的官方运输固然需要,但仍然也要诉诸市场,依靠粮商粮贩的商业运输实现各地粮食的供需平衡。对此,江北赈务专员成静生曾专门致电“国水委”工作组主任朱庆澜,请求易麦为款,就地散放,依赖市场运作。他认为这样做的好处主要有二:一方面可节省时间,提高效率;另一方面,“运输赈粮大不经济,由美至华,运费姑不具论,即以由沪至镇运输而言,下轮上驳须费一,由驳上栈须费二,出栈上小轮须费三,由小轮至各县下船上栈须费四,再分运各乡区须费五,……辗转销歇,损失难计。”不若放款,利用市场这只看不见的手来调节物资流通,经济而高效。这一认识表明,在“国水委”中高层领导人中,对政府与市场、宏观调控与市场调节之间的关系有着较为深刻的体察。
1931年大水救济,政府采取应急措施,组建了国民政府救济水灾委员会,用“国水委”及其灾区工作组这一自上而下的救灾体系,取代原来镶嵌于各级民政部门的赈务机构。在“国水委”的主导下,中央政府与地方政府分工合作,借助于行政手段和经济调节方式,实现了灾区赈粮从筹措到运输再到散放的平稳过渡,成为历代救荒中粮食转运与调控规模最大的一次,这对于急赈和灾后重建中的“以工代赈”、“以农代赈”起到重要作用。同时,也预示着南京国民政府开始致力于国家荒政的建设。由是, 1931年大水灾成为中国近代救荒史上一个值得关注的例子。
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