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原文标题：观念的成长与主体的缺席——二十年代初收回引水权的尝试

观念的成长与主体的缺席——二十年代初收回引水权的尝试
作者：李恭忠
[内容提要]本文揭示了现代中国收回主权运动史上极少为人所知的一幕。二十年代初期，国人的引水权观念成长起来，开始尝试收回晚清时期丧失于外人之手的引水权。但与主权观念成长不同步的是，权利的主体却仍然缺席。二者的断裂，决定了这次尝试的失败。
[关键词]引水权；观念成长；主体缺席
“五四”运动开启了现代中国人的主权意识，由此掀起了一场持续几十年的以收回主权、重振国家为主要内容的民族运动。对于其中主权意识的成长、收回关税自主权、废除治外法权等问题，迄今学者已多有论述。然而，本文论及的却是一个向来为学者们忽略的问题，即引水权观念的成长与引水权的收回。因为引水这一职业的特殊性，这个问题在当时即不像关税自主权、领事裁判权那样成为政府和公众瞩目的焦点，此后也一直未进入历史研究者的视野，以至于这段历史极少为人所知。从史学研究的角度来看，这确实是一个缺憾。本文采择相关史料，试图弥补这一不足。限于篇幅，本文只及于1920年代初期引水权观念的成长，至于民国时期收回引水权的具体经过，当另文论之。
一、引水和引水权
引水（引水人），[1]既指近代时期新兴的一种职业，也指这一职业的从业者。按照当时人的说法，“凡在指定之区域内，于某一时期中专门协助船长引领船舶出入和航行于该区域之水道，而不担任所引船舶之任何行政或它项事务者，为引水人。”[2]
作为一种附属于航运的职业，引水工作具有两个特点：一是人数很少。根据1868年秋海关的一项调查，1867-1868年度，各通商口岸在职的持证引水人共有197人，其中华人103人，外籍94人。[3] 直到1999年，全国（不含港、澳、台）在职引航员也只有800多人。[4] 二是工作面比较窄。引水人一般驻留在港口、运河、海峡、江河入海口等难航水域，为过往、出入该水域的船舶提供安全、及时的引领服务。由于不同水域的水文、气象、航道等条件迥异，加上引水工作紧张不定，引水人往往长期（甚至一辈子）都在一个地方执业，并且很少参与港口航运之外的社会。由于这两个原因，引水人往往在港口航运界有着重大影响，而在社会上却不怎么为公众所知。
但这一人数不多的行业，对于一个主权国家来说，却具有十分重要的意义。一方面，它是船舶在港口等水域安全航行的基本保障，并进而影响船舶的运转速度和港口作业的效率，这对于一个航运大国来说，其地位和作用更是不言而喻。另一方面，港口水道实际上等同于国家“门户”，在一定程度上，引水人就是国家的“守门人”，其工作事关国防安全。因而，近代欧洲一些国家，都规定由本国公民担任领水内的引水人，并要求外籍船舶接受强制引水服务，以维护航业利益和国家安全。这是一国引水权的体现，属于近代以来国家主权观念的一个要素。
不幸的是，步入近代之际，尽管简单的引水管理制度已在广州港出现，[5] 但这一行业却还未充分发展起来，中国也未对引水权给予足够的关注。鸦片战争之后，随着国门被迫打开，沿海及长江沿岸港口逐渐对外开放，轮船航运业逐渐兴起，引水人亦渐次增多，并逐步形成为一支职业化的队伍。在此过程中，外国势力巧取豪夺，步步进逼，到19世纪末，竟然完全控制了沿海各重要港口的引水业务和行政管理，引水权于是在悄无声息中落到了外国势力手里。[6]
引水权的丧失，不仅侵害了中国引水人和航运业的利益，也严重威胁中国的国防安全。最典型的例证莫过于中法战争。1884年8月，上海港的英籍引水人托马斯（J. Thomas）引领法国军舰长驱直入闽江，参加中法马尾海战。此役福建水师全军覆没。[7] 对于外籍引水人这种助敌行为，中国政府竟然毫无办法。
更严重的问题在于，一方面是引水权在半个多世纪里逐步丧失，但另一方面，广大中国政府官员和民众却一直不了解引水权的意义，许多人甚至连引水为何物都一无所知。直到19世纪末，这种状况仍未改变。因此，引水权观念的成长和引水权的收回，只能留待20世纪了。
二、引水权观念的萌生
“五四”运动期间，国家主权意识和民族精神高涨，这为引水权观念在中国的成长提供了土壤和契机。在广大爱国知识分子的宣传号召下，主权意识不仅在社会上层得到传播，也在一般城市居民之中生根成长。这种舆论和社会环境导致了两个效果：一是部分知识分子和上层人士开始密切关注国家主权问题，探求如何使中国摆脱列强的奴役，收回失落的主权，使中国走上独立、富强的道路；二是广大民众尤其是城市劳工阶层，逐渐认可国家主权观念和中华民族观念，容易响应这方面的号召，为争取收回主权和民族独立而起来斗争。
根据彭重威的回忆，“五四”运动期间，在上海和其它各港风起云涌的反帝爱国运动中，都有中国海员团体和领江公会的成员参加。当时，中国引水人还能占有一席之地的，首先是长江引水业，其次便是广州港。长江引水业由欧美籍、日籍和华籍引水人三分天下，但主要的引领业务，还是由欧美和日本引水人垄断。中国引水人只引领中国船只，而且备受海关外籍关员的歧视。 他们的待遇比外籍引水人低得多，生活比较艰苦。他们在运动中站了出来，控诉外国势力对引水业的侵夺，尤其提出了上海港无一中国引水人执业这个严重问题。[8] 这样，引水业操纵于外国势力之手的问题，第一次显露于公众面前，并开始引起各方面的关注。
正是在这次运动之后，北京政府中的有关部门开始重视引水问题，并开始研究收回引水权的途径和方法。1920年，北京政府酝酿由海关先行接管引水业，作为收回引水权的前奏。为此，江海关理船厅进行了几次调查。这件事在上海港的外国领事及外籍引水人中引起了强烈的反响。外国领事认为这体现了中国政府的国有化意图，因而宣称“引水虽然是一种公共服务，但同时也是一种商业行为”，试图加以抵制。外籍引水人在这件事情上的态度与领事们差不多。上海引水公会对此进行了长久的讨论，一致认为，如果将引水业完全变成海关系统的雇员，他们的收入肯定要比原先降低许多，这是他们所不愿接受的。于是，他们开出了价钱：“只有在如下条件得到满足时，才能将引水业移交给海关……”这些条件是：每位引水人在引水船公司中的责任股份得到偿付；按照1918年以来的新费率，计算出最高收入年份与最低收入年份引水人年收入的平均值，每位引水人按这个数目得到一笔补偿金；每位引水人还须得到一笔钱，使他足以支付回国的旅费。[9]
这只是一次试探，还算不上什么正式的行动。但由此开始，引水与国家主权的关系，逐渐引起政府部门和从业者的共同关注，这就为引水权观念的萌生提供了起点。
三、收回引水权问题的提出
北京政府内部，对引水问题的研究在继续。1921年，北京政府海军部设立了海界委员会和海道测量局，意欲接管海务巡工司负责的沿海内河水道测量和编制图表工作，以保护中国海防机密。
1921年8月初，就外籍引水人发表通电、宣称建立长江引水人组织并制订引水章程一事，海界委员会请海军部转咨税务处，要求税务处对此事进行调查。海界委员会显然充分认识到了引水与国家主权的关系，其咨文中说：“一国领水内的引水，事关国家主权。……为何江海关监督和税务司将此权利让与外人，允许他们独立制订章程？”[10]
税务处收到海军部转来的咨文，也认为中国的权利不应随意让与外国人，遂于1921年8月6日训令海关总税务司，责成他转饬江海关税务司去追查此事。税务处官员显然对引水事务一无所知，因而同时让总税务司统计各港引水人数量，并将现行引水章程和执照的样本送交税务处，以供研究。
鉴于总税务司迟迟没有答复，而海界委员会又行文前来，税务处于1921年10月4日又一次训令总税务司予以回复。三天之后，总税务司回复税务处，但其傲慢与不负责任却尽显无遗：“这件事与江海关无关，江海关税务司也未出卖中国的任何主权……这些引水人…的组织实际上是商业性质，但因其组织章程采用了管理章程的形式，而且他们非经授权就吸收了一个海关工作人员参加，因此，总税务司已经指示江海关发布一则通告，声明海关并不承认该组织，并且声明中国保留引水事务上的所有权利。”也就是说，海关对这件事的态度是不管不问，不支持，也不反对。至于税务处、海军部、海界委员会要研究这个问题，要求海关提供信息资料，总税务司的回答是：“因为这是一个复杂的问题，总税务司建议，待日后有空时再详细报告有关情况。”[11]
海界委员会当然对这种答复很不满意，于是自行研究引水事务。他们能掌握的资料可能非常少，而且很不完整，以致于他们经过一番研究，得出了如下结论：现行的引水管理章程在翻译成英文时出现了许多错误，尤其是将“通商总局”错译成了“Chamber of Commerce”，其实应译为“Bureau of Commerce”。后者指中国的有关机构，而前者则指外商总会。这个翻译错误，是前任上海港务长犯下的，因而使外国人得以窃取取中国引水权。于是，海界委员会倪文德据此再次咨会税务处：“海界委员会全体成员一致认为，此事应当妥为考虑，加以彻底解决”，并要求税务处给出答复意见。[12]
如果事情真像海界委员会认为的那么简单，那问题的解决就再容易不过了：将前任上海港务长的错误行为公之于众，声明他翻译的外文章程作废，以中文章程为准重新组建引水管理机构。可是，事情真有这么简单么？
且看总税务司对此是如何回答的。收到税务处1921年10月4日转来的倪文德咨文，以及税务处“此问题严重关系到中国的主权…希予回复，望毋延误”的批示后，总税务司于当年10月13日回复税务处说：指责上海港务长犯了翻译错误，这与事实不符。现行的《中国引水总章》最初系于1868年用英、法文拟就，然后翻译成中文，并经由总理衙门照会列强在京公使同意，才颁行实施的，“现在若修改那时使用的任何语言，则必须得到外交使团的同意。”即使有误译，也只可能是将“Chamber of Commerce”误译成了“通商总局”。最后，总税务司傲慢地宣称：“以罗伯特·赫德爵士的渊博知识，（本）总税务司敢负责地说，他是不可能犯那样一个错误的。至于中国在引水事务上的主权，中国无法完全行使这些权利。居住在中国的外国人享有治外法权，并非如倪先生所说那样，仅仅是一个翻译错误的问题，专此呈复，以供考虑。”[13]
对于海军部海界委员会来说，这实在是一个令人震惊的回答：事情原来还有如此复杂的渊源。原来，现行的《中国引水总章》，是1867-1868年间在外国势力操纵下、由海关总税务司赫德制定的，并且一直沿用了五十多年，以海关为代表的外国势力，亦一直掌握着引水管理的大权。[14] 海界委员会并非没有进行研究，但只是触及到了冰山的一角。这并不是海界委员会的错误。历经清末民初十余年的政局动荡，《中国引水总章》及海关对引水的控制，已经被大多数人遗忘了，犹如冰山深沉入海，因此，中国政府各部门对这个问题并不十分了解。当整座冰山突然间呈现于海界委员会面前时，它立即感到，维护引水权的问题一下子变成了收回引水权的问题。后一个问题更加复杂，显然不是海界委员会，甚至也不是政府哪一个部所能单独解决的。路漫漫其修远兮！谁将上下而求索？
四、收回引水权的初步尝试
问题的所在暴露出来后，海界委员会又认真研究了《中国引水总章》的起草和制订过程，认定必须对之加以修订，方能维护中国的引水权。1921年11月，海界委员会向海军部递交呈文，阐明了这一观点。海军部审议此呈文后，又咨会税务处。税务处认为，应由海军部海界委员会制订出新的引水规章，然后由税务处训令总税务司实行。
于是，海军部开始研究修订《中国引水总章》及各地分章，并将此事提交北京政府大总统和国务院，要求交通部派员，与海军部共商修订引水章程事宜。1922年4月，交通部派出程家颖和王时泽，与海军部代表许继祥、博顺，一起会商修订引水章程的办法。[15]
与此同时，上海引水界和商界也发出了类似的号召。1922年5月4日，中华扬子领江公会致函上海总商会，阐明引水对于国防的重要性，揭示了中国引水业为外国人垄断的严峻现实，要求立即修订引水章程，收回引水权。上海总商会于是迅速呈请农商部，要求咨请交通、海军二部，选派专人赴上海修订引水章程。[16]
这是一个很好的信号，表明政府部门和商界、引水界认识一致，目标明确，在收回引水权问题上达成了共识。这为引水权观念的成长和引水权的收回提供了基础。
但情况突然有了变化。得知中国政府准备修订引水章程，英国驻华公使提出：修订引水章程应由江海关与上海领事团共同会商进行。海关总税务司也建议：如果政府欲在上海组会修订引水章程，应该同时邀请外国政府派代表参加，组成中外联合的委员会。这意味着，以英国为代表的列强在华势力，并不愿意中国政府独立修订引水章程。由于引水问题的复杂渊源，他们的干涉，成了中国政府收回引水权道路上的一大障碍。
税务处几经权衡，于1922年8月咨文交通部，建议将原有的引水章程作一区分，哪些内容应该修正，哪些内容应该附加新规定，分别加以处理。税务处还同意总税务司的意见，即修订工作应与在中国享有条约特权的列强协商进行。
交通部不能接受这个建议，认为不平等条约中只赋予外籍人在华从事引水的权利，而没有赋予他们在中国制订引水章程和组织引水主管机构的权利，由外国政府派代表参加修订引水章程，没有任何法理依据。当然，外国人有什么意见，可以向中国政府陈述，他们在中国从事引水工作的权利，还是可以得到保护。海军部也于1922年9月咨会交通部，坚决反对外国驻华官员代替中国政府行使立法权。[17]
交通部和海军部的认识，基本是合法合理的。外国势力侵入中国引水业，既有法权依据，更有非法的侵夺。外籍人在中国担任引水人，这一条是有不平等条约的规定为后盾的；但外国人制订中国引水管理章程，却是没有任何法权依据的，仅仅由于当时清政府无知和无能，对这种非法的侵权行为加以纵容，天长日久，这种非法的行为竟成为习惯。海军部、交通部如果当真绕过《中国引水总章》，直接回到引水权丧失的源头去寻找原因，自然就会发现，中国政府自行修订引水章程，外国人完全无权干预。
但当时的实际形势，是北京政府的动荡、软弱和英帝国主义的声势逼人。况且，英国人已经把持中国引水管理大权数十年，自然不愿轻易放手。海关总税务司在这件事情上的立场和态度，鲜明地体现了修订引水章程的难处：“我已经提请税务处注意这样一个事实，即无论（引水章程修订讨论）会议的结果如何，未经列强的同意，都不能适用于外籍引水人身上；并且，我也表达了我的怀疑，即离开（现行的）引水章程，无论如何都不可能解决长江下游引水问题。”[18] 在这种形势下，海军部和交通部中的某些官员，即使明知外国人无权参与引水章程的修订，也无法坚持自己的观点。
经过海军部与外交部、交通部的彼此磋商，北京政府最终在修订引水章程问题上达成如下妥协意见：“修改扬子江引水章程时，完全应由中国政府派员在沪自由讨论，作为中国单独之委员会。若修改通商各口岸引水章程时，则由中国政府派员在沪组会讨论，并邀约与引水事务有关之中外商务总会、中外航商、保险商、中外引水人到会陈述意见；倘外国政府派员到会讨论关于通商口岸引水事宜，亦可在会讨论。俟讨论完竣，呈电我国政府审核，编订新章，以资遵守。”[19] 其实就是将长江引水与沿海引水区别对待：中国政府可“自由讨论”长江引水事务，而沿海引水业则仍受外国势力的干涉。
走到这一步，修订引水章程一事的结局，也就大致可以意料了。1922年底，海军部、交通部及税务处均派出代表会聚于上海，讨论修订引水章程。这个讨论会毫无结果。1923年1月，交通部的代表、航政司长张福运辞职，税务处会办蔡延干也不愿承担修订引水章程的责任。讨论会于是悄然解散。[20] 英帝国主义的干涉，北京政府的动荡与软弱，加上身为中国政府雇员、掌握引水问题全部信息的海关外籍雇员以维护外国在华特权和利益为己任，这一切，致使1922年修订引水章程的行动无果而终。
五、引水权再次出让
1922年修订引水章程受挫后，收回引水权运动又出现了一个回潮，那就是北京政府允许德籍引水人重返中国引水业。
1917年，中国政府对德国宣战，天津港德籍引水人林德被废除引水资格。一战结束后，他要求恢复其在该港的引水资格。经过反复交涉，北京政府特地恩许，于1922年将林德的引水执照发还，但规定他只能引领中、德、奥、苏、挪威和瑞典六个国家的船只。[21]
1924年3月，另一名德国人德斐南要求加入上海港引水业。上海港务长一开始拒绝了他的申请，但德斐南找到了德国驻上海总领事，并由后者将情况呈报德国驻华公使。德国公使于是照会北京政府外交部称“不得以其籍隶德国而有歧视之处”。[22]
本来是很正常的事，但德国人过去与其它国家一样，在中国享受惯了条约特权，现在被取消了此特权，竟然认为是遭受歧视，在中国政府面前鸣冤叫屈！
可是，北京政府外交部似乎很愿意扮演“青天大老爷”的角色，竟然咨会税务处说：“……此次德船主要求充当引水职务，如果资格相符，即可准予充当，未便因其为德人而故加歧视，相应咨行贵（税务）处查照，令行总税务司转饬沪关理船厅遵照，以示公允。”[23]
上面的话明显反映出，外交部毫无主权观念，也没有维护国家主权的责任感。要么他们对于引水权一无所知，但更可能的是，他们明知引水事关主权，却不愿因为这个问题惹上麻烦。经历了1922年徒劳无功的修改引水章程行动，北京政府有关部门在引水权问题上又变得淡漠与麻木了。
1924年5月5日，税务处据此训令总税务司，要他饬江海关遵照办理。总税务司接到训令后复文提醒说：外国人在中国领海内充当引水人，本是各条约国家享有的治外法权的一部分；而根据一战后中德两国之间签订的新条约，德国在中国不再享有治外法权，因此“中国并无允认德国人民在中国领海内充当引水之必要”。所以，总税务司建议，可以由中国政府答复德国人说，凡该国不在中国享有治外法权者，其人民不得在中国从事引水业；或者干脆回答说，已经命令江海关按照有关章程办理。[24]
总税务司当然有维护条约国家在华特权的意图，不欲让德国人再来染指此种特权。但他这番话却揭示了一个重要问题，即北京政府确实对引水权问题很不敏感，总税务司则以晦暗的语言向中国政府提示：引水事涉治外法权。至于治外法权是不是与主权有关，以及引水是不是与主权有关，就要中国政府自己去琢磨了。
税务处接到此呈文后，立即咨会外交部。但外交部的回答却是：“查外人在中国领海内充当引水，系属技术事业，与治外法权无关。”[25]因而，外交部同意采纳总税务司的第二种建议。
看得出来，外交部官员确实是在有意推诿责任。不承认引水跟主权的联系，只视之为“技术性事业”，就可名正言顺地将之推给海关办理。外交部与总税务司一样，都没有使用“主权”一词，这可能是因为当时“主权”一词易引起公众的震动和焦虑感，且往往与政府官员的责任相连。相比之下，“治外法权”一词却较不为一般人所熟悉，因而让使用者和接受者都更感到平静。外交部官员与总税务司在这一点上倒是“心有灵犀一点通”。不过，双方使用这一词语替换技巧的潜在目的却又不同。后者是为了强调应该维护条约特权的专属性；前者不使用“主权”一词，则是为了让自己在推卸责任时，减少一份责任感和道义上的负担，做得更加轻松、自然。
乍一看，这种现象十分奇怪。但如果注意到当时北京政府的真实情况，就不令人感到奇怪了。当时中国正值多事之秋，中央政府成为各路军阀争夺的对象，各部门大小官僚都忙于争权夺利或固位自保，又有几个人来关心国家主权的收回和维护？另一方面，外国人控制下的海关，却自成体系，以“照章办事”的姿态，维护着外国势力在中国引水业中的特殊利益。在这种情况下，中国的“主权”便成了无主的“孤儿”，自然无从得到保障。
总之，在1920年代初的中国，虽然有少数政府官员和引水界人士出面，促使政府进行了收回引水权的初步尝试；但从总体上看，一个真正认识到引水权的重要性、并愿意全力收回引水权的政府，还没有出现。也就是说，引水权观念已经成长起来，收回引水权的重任也已经提出，但引水权的“主体”却仍然“缺席”。主权观念与权利主体之间的断裂，决定了这次收回引水权尝试的失败。
注释：
[1] 引水（引水人）也称领港或领江，1976年之后改称为引航（引航员）至今。为了叙述方便，除了个别地方，本文均采用引水（引水人）这一名称。
[2] 中国商船驾驶员总会拟呈立法院之《引水法草案》，1945年7月。见中国第二历史档案馆藏：679（海关总税务司署全宗）——1093卷。
[3] 英国外交部档案第17/499号，阿礼国致斯坦莱第269号函，1868年11月5日。转见赖特《赫德与中国海关》（Stanley F. Wright, Hart and the Chinese Customs. Belfast: William Mullan & Son Publishers,1950.），第313—314页。
[4] 此数据由中国航海学会引航专业委员会提供。
[5] 梁廷枬：《粤海关志》，卷二八，夷商三，页二、三。
[6] 这个过程比较复杂，当另文论述。
[7] 闽海关税务司法罗格呈总税务司的报告，转引自中国近代经济史资料从刊编委会主编《中国海关与中法战争》，中华书局，1983年版，第213页。不过，托马斯自己并没有捞到好处，福建水师“扬威”号一发炮弹，正好击中他所在的法军旗舰“伏尔他”号，当场将他击毙。
[8] 彭重威：《北洋时期的引水事务》，载中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编：《文史资料选辑》，第100辑，文史资料出版社1985年版，第248—259页。
[9] 乔治·菲利浦：《上海引水公会大事记》（George Philip, A Record of the Principle Events in Connection with the Shanghai Licensed Pilots’ Association since Its Formation in 1900. Shanghai，1932.）。此为编年体书稿，编者乔治·菲利浦为上海港持证引水人，时任上海引水公会经理。该书藏于上海港务局档案馆，原书未编页码。
[10] 税务处令总税务司第1088号，1921年8月6日。见上海海关档案（一）7—540—2.本文引用的上海海关档案，为上海港务局1960年代的抄件，由上海港引航管理站提供，特此致谢。
[11] 总税务司呈税务处第1243号，1921年10月7日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[12] 税务处令总税务司第1128号，1921年10月4日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[13] 总税务司呈税务处第1246号，1921年10月13日。见上海海关档案（一）7—540—2.
[14] 参见李恭忠《〈中国引水总章〉及其在近代中国的影响》，《历史档案》2000年第3期。
[15] 《水先案内规则案》，昭和十五年二月十日编，第五章，第六节。该书系抗战时期日本人调查中国引水业的内部著作，作者及出版信息不详，原件藏于辽宁省档案馆。
[16] 同上。
[17] 同上。
[18] 《关于中国及上海港引水历史的备忘录》，1922年11月17日。见上海海关档案（一）7—540—7.
[19] 税务处令总税务司第1504号，1922年10月28日。见上海海关档案（一）7—540—4.
[20] 彭重威：《北洋时期的引水事务》。
[21] 姚焕锐：《本会之过去与将来》，见《冀鲁区引水公会周年纪念刊》，天津，1948年版，第3页。
[22] 税务处令总税务司第582号，1924年5月5日。着重号为引者所加。见上海海关档案（一）7—540—21.
[23] 同上。着重号为引者所加。
[24] 总税务司呈复税务处第177号，1924年5月13日。见上海海关档案（一）7—540—21.
[25] 税务处令总税务司第752号，1924年6月3日。着重号为引者所加。见上海海关档案（一）7—540—21.
（文章来源：《福建论坛》（人文社会科学版）2001年第3期） (责任编辑：admin)

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以上是关于上海海关-观念的成长与主体的缺席——二十年代初收回引水权的尝试的介绍，希望对想了解历史故事的朋友们有所帮助。