在西夏李继迁起兵反宋之前，北宋西边形势相对稳定，蕃汉民众安居。而当边事兴起之后，北宋希望招诱边境的蕃汉民众以助长己方实力，更希望能通过“招诱远处大族首领，啖之以官爵，诱之以货财，推恩信以导其诚，述利害以激其志”，从而达到削减西夏羽翼的目的，而这样也就必然损害了西夏的利益。从宋太宗太平兴国八年李继迁起兵，直至宋真宗景德二年赵德明归款，这二十多年间党项对宋的侵扰不断。

　　一、初期政策

　　在宋夏对峙中，北宋招诱的人口多数情况下仅以陷没在蕃地的原北宋居民为限。太平兴国八年，宋太宗下令绥、银、夏等州官吏，“招诱没蕃民令归业，仍给复三年”。

　　宋真宗景德二年五月，陕西转运使请求“缮治金汤、白豹等镇，以处投降蕃族”而真宗却“虑劳民，弗许”。同月又下诏“自今蕃部归投，不须发兵接引”。

　　可见，虽然这一时期北宋与党项之间关系紧张，但从宋太宗、真宗父子对待蕃部投归的态度上可以看出，此时北宋尚没有大力招徕蕃部族众归宋，而是更倾向于保守地收辑北宋原有民众。景德二年德明修贡。对蕃界人口投归北宋，德明多有不满，因此屡次与北宋统治者谈判争夺人口。仅景德三年便有三次德明与北宋之间的人口归属争端。

　　首先是当年六月，“叶市、潘、保、薛等四族来投镇戎军”，北宋将领秦翰“出兵援之”。德明将此事诉于北宋朝廷，希望能够对秦翰进行惩罚。秦翰辩驳“四族本皆熟户，兹还旧居，非新有所招纳也”。

　　真宗因而诏令将这一情况答复德明，并且戒约秦翰等边将“自今勿复侵扰境外”。这里可以看出宋夏双方已有约定，对于修好之前已经确定归属却流落在对方境内的民众可以接回，且另一方须对此表示承认。另外，北宋在修好之后不愿边将生事，禁止他们“侵扰境外”。

　　景德三年九月，德明又要求将北宋府州所属“诸蕃部指挥使色木结皆以”送还。鄜延路在审查之后认为色木结皆以投归是在“德明誓表前”，因此请求真宗诏令府州将此一事实通知德明。这一事件进一步佐证双方在人口归属问题上以誓约为时间分界的事实。对于各方原属民众，双方均可接回。但若是从一方新投归另一方的民众，也仅可在民众尚在己方境内时予以追捕，不得侵入另一方领土。

　　北宋与德明关系缓和后，若新有蕃部民众跨越边界投归北宋，德明往往派人追回。北宋边将担心德明派遣追逐的人马入宋境，请求高层与德明对话，严戒此类事件发生。而宋真宗并不愿意将事态搞僵以致边境“危疑”，要求守边将吏对德明遣队追逐投宋蕃部时是否入境严密观察，若果有此事再行报告。

　　这也体现了宋真宗在处理蕃部民众投归的边防问题上慎重的一面。宋仁宗即位之初，仍继承着其父真宗在对待蕃部迁移问题上的态度。天圣年间多次下诏“非先陷蕃军民，边吏毋得受”、“边吏自今毋妄纳降者”、“沿边蕃官毋纳降户”。天圣五年，赵德明派“都知兵马使白文美来告东南蕃部多逃入汉界”，仁宗下诏将这些蕃部“据数遣还夏州”，并且也要求德明将早先陷落蕃境的北宋人口“护送境上”。

　　二、短暂的和平

　　此后宋明道元年，元昊接任其父成为党项的首领。起初，双方仍总体上保持着和平。直到宝元元年元昊称帝，为了逼迫北宋对自身政权合法性的承认，元昊再生党项与北宋之间的战端。此时北宋一改之前对归附蕃部的冷淡态度，对投来者多加安抚。

　　庆历二年宋仁宗诏令，对“蕃族内附而无亲属者，处以闲田”。除此之外还积极采取主动措施招徕西夏官民，康定元年，“诏陕西经略司遣人谕元昊界蕃汉职员、首领，能率部族及以本系汉州郡来归者，并不次迁擢之”。

　　但在经历了三川口之战和好水川之战的惨败之后，北宋主守反战的朝议逐渐占了上风，成为此后宋仁宗对夏的基本策略。在连年的战争中，西夏的损失也十分巨大，脆弱的经济难以承受大规模作战。

　　再加上范仲淹等人的经略使得北宋对西夏防御力增强和辽夏关系恶化，迫使元昊不得不考虑改善与北宋的关系。庆历四年，元昊表示愿意向宋称臣，双方于次年正式订立和约。而一旦订立和约，北宋马上又恢复了对投来蕃部的态度，不仅停止招诱、接纳，对于已入境的蕃部甚至还要重新遣送出境。

　　庆历五年，鄜延经略司上言，黄族军主黄移都等四十九人本属北宋境内，被西夏掳去后现又投归。宋仁宗下诏令经略司将他们遣送过界，并惩处接收他们的官员。

　　其后不久，经略司又上言：“黄移都等畏诛，与其族人各勒集兵马，愿同死汉境。况其投来在朝廷未降约束之前，恐不当遣去，以快西贼之欲。”

　　黄移都等人本属北宋子民，幸而能回故土与族人同处，却面临重新被遣送出境的命运，到最后竟以死相逼，才勉强得到了留下的许可。相较而言，西夏对边境人户更为重视，轻易不愿失去。为了能够将过界入宋的人户追回，甚至采用欺骗北宋的方式。庆历六年西夏遣使以献地为名义，向北宋“理索过界人四百余户”。

　　却被北宋识破“所献城寨并在汉地，但以蕃语乱之，其投来边户，亦原属汉界，不当遣还”。宋仁宗降诏告谕元昊，“增设誓条，自今有过界者，虽旧系边户，亦不得容纳”。而应元昊之请，北宋也将“禁边臣纳过界蕃户事附入誓诏”。

　　这样就改变了前述宋真宗景德二年与德明修好后宋与党项关于人口归属问题的约定。当时虽然双方规定若有在修好前便陷没在对方境内的民众，均可要求对方遣返。

　　但在实际操作中这些民众究竟是否属于先前陷没者难以辨别，极易引发宋与党项在边境的争端。为避免这些矛盾，庆历六年宋仁宗与元昊增设如上誓条，不论是否原属旧户，均以现属地为准，越界不再另行接纳。这样有助于保持和平稳定的边境局势。宋神宗即位后，“奋然将雪数世之耻”，在王安石的帮助和支持下决意变法。

　　变法的目的之一就在于控遏西夏，北宋对夏的政策由防御转向进攻。熙宁三年宋神宗诏令陕西、河东路经略司，对他们招纳的蕃部人众的身体素质提出要求，“平居不蠹边储，缓急可以御敌”。此时虽仍不许边地官员主动“遣人招诱”，但对自行投归的蕃部则“依例与银绢安存”，从而变相地为招纳蕃部放开了一个口子。

　　从熙宁六年开始，北宋军队在西边捷报频传。元丰四年到元丰六年，北宋再次大规模进攻西夏，神宗下诏更是大张旗鼓地招纳蕃部。对于能积极招纳蕃部的官员，神宗按招纳的人数和壮弱予以不同的奖励。同时禁止杀降，对告发杀降者给赏，而对于杀害降人者处斩。

　　虽然元丰年间两次大规模进攻西夏均以失败告终，却也给西夏带来了重创。元丰六年双方修好，当年闰六月，河东路经略司向宋神宗请示该如何处置招接到的西人。宋神宗因而降诏“使人招抚指挥更不施行”，对于自愿投顺的人口，“可说谕约回，若惧残害，势不能归，即义当安存。或界上有人收索，宜无应答。

　　如首领或用事人缘内怨愿投附，即收留，奏听旨。候将来已降誓诏，别听指挥。”根据这条诏敕，首先明确了两个基本原则，即不再主动招抚西界人口，西界有“收索”人口的要求也不再回应。

　　对于来投人口，则进行了分类：(1)自愿来投的普通人原则上劝说返回，若害怕返回后被残害或有其他原因确实无法返回的，则予以收留并上奏;(2)境外诸族的首领或有一定职权者投附，收留并上奏。宋神宗死后，在熙丰变法中深受排挤的保守派重新回到了政治中心，宋神宗在位期间积极开边的政治倾向有了转变。

　　三、后期政策

　　元祐元年正月，司马光在《论西夏札子》中认为对待西夏“于今为之，止有二策，一者返其侵疆;二者禁其私市”。宋廷先是采纳了停止与西夏之间贸易的建议，其后又决议弃地求和。为表诚意，宋廷在边界保持了克制态度，并下诏告诫边臣对西夏国意欲归附的首领“婉顺说谕约回”。北宋姑务讨好的后果反而引致西夏大兵压境。

　　宋哲宗亲政后，改元“绍圣”以志继承神宗遗业，对西夏再度转为进攻态势。绍圣四年，枢密院上言请求完善“招纳赏格”，认为“妇女老幼，亦有归汉之人，虑招纳之际，以别无立定酬赏，不肯一例接引，若行约回，即阻归汉之意”。

　　宋哲宗因而下诏“招到老小妇女，每人支绢三匹，十岁以下二匹”，从而补充对招诱老小妇女者的赏格，这样招诱效果便会大大提升。宋徽宗即位伊始，对于宋哲宗年间的元祐和绍圣党人之争采取中立的态度。

　　但很快，宋徽宗的政治意图开始倒向变法革新和对外开拓的一边。崇宁元年十二月，针对哲宗末年朝中兴起的弃湟州之议，对涉事官员大加贬黜。

　　次年八月对此再行论罪，元祐党人受到广泛牵连黜责。与此同时，对西夏的进取之略在王韶之子王厚等人努力下也小有成就。崇宁四年二月，宋徽宗采纳蔡京的计策，下诏“西边用兵能招纳羌人者与斩级同赏”。当年闰二月，诏令河东、陕西诸路各置招纳司以招纳蕃部。

　　结语

　　面对如此紧张的局势，西夏只得请求辽的介入，向北宋施压，“为夏人求还侵地及退兵”。从崇宁五年至政和三年，宋夏之间关系比较缓和。政和四年，宋夏烽烟再起，至宣和元年以夏请和，北宋在西边的进取活动终止。