地税可望而不可即，袁世凯所能掌握的只有关税、盐税和厘金（货物税），关税是偿还外国赔款或债务的抵押金，而盐税、厘金管理无序，能为政府提供的直接收入相当之少。《东方杂志》刊文，“民元之财政混乱，至今未有准确凭据，9—12月预算，中央政府总收入2719万余元，总支出7009万余元，入敷之数实有4289万元之巨。”财政专家杨汝梅说，“民国元二两年，中央绝无收入，当此破坏时代，一切维持费较之平时自增数倍，中央绝无收入，何能维持，彼时维持之道，全持外债。”
　　3、中央政府一穷二白，须处理的问题却一箩筐。不借款，所谓“中华民国”就只能散伙
　　1913年的大借款被称为“善后大借款”，顾名思义，这笔钱的用途就是要给辛亥革命善后。需要善后的内容包括：“一、整顿北京的统治机构，加强政治、军事等各方面的统治力量；二、结束南京临时政府，首先是遣散南方的军队；三、偿还积欠的外债和赔款；四、履行对逊清皇室的优待条件。”
　　第一点是民国政府必需的行政费用，主要是支付政府工作人员的工资。第二点针对的是武昌起义后，革命党人先后招募的20余万民军。袁世凯就任临时大总统，任命黄兴为南京留后，负责裁撤民军。当时南京留守府所属民军每月需要的饷银就在500万元以上。政府无力承担这笔开支，拿不到饷银的民军曾于1912年4月在南京制造了一场大兵变。民国政府要把这些人打发回乡，必须拿出一大笔钱作为遣散费。
　　第三点是民国政府预算中最大的一笔开支。南京临时政府成立时即宣布：“清政府所借之外债，及所承认之赔款，民国亦承认偿还之责，不变更其条件。”许毅等学者统计，晚清外债大约有208笔，债务总额为库平银13亿两。到1905年时，清政府每年应付本息已占到岁出的31％。以《辛丑条约》为例，清政府每年需筹还赔款2200余万两，民国政府也要如数偿还。当时新生的中华民国还没有获得欧美各国的承认，如期偿还债务，有助于加速中国与列强建交。与债务数量相比，民国政府承诺给清室的400万元优待款就不值一提了。
　　对于善后大借款，陈志让在其《袁世凯传》中评论说，“其主要目的是挽救袁世凯政府免于全面的崩溃。”