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原文标题：试论一九四六年《中美友好通商航海条约》

中美两国经过较长时间的酝酿和谈判交涉，在１９４６年１１月４日签订了《中美友好通商航海条约》（简称《中美商约》）。本文试图对《中美商约》的酝酿和谈判过程作一客观评述。
一、《中美商约》的酝酿
第二次世界大战期间，中美两国之间政治和军事上的全面合作，为美国贯彻推行其传统对华政策——门户开放提供了有利之机。从１９４２年起，美国驻华使馆就开始注意中国战时经济政策和战后经济计划的发展。美国大使高斯等人担心中国正在走向国有化和政府垄断的经济发展道路。１９４３年初美国在华“治外法权”的废除，使美国在华工商利益能否得到很好的保护也成为一个未知数。因而，中美废除治外法权条约中所提出的战后订立一项广泛的商约，遂成为中美两国、特别是美国关注的问题。
１９４３年底，高斯在陈述拒绝给予中国１０亿美元贷款的理由时提到，中国打算在战后采取“封闭经济”，因此，他建议在中国实施这种经济政策前，美国应采取下列方式提醒中国注意美国的态度，“开始我们商约的谈判，提出我们有关对待美国工商业和金融利益的建议；强调相互考虑和互惠的必要性；坚持在华美人及美国利益均应享有与在美华人相匹配的权利”。随后他又建议，鉴于联合国善后救济总署的建立引起了中国人对美援的希望，因而立即开始中美商约的谈判对美国较为有利【注：《美国对外关系文件集》１９４３年中国卷第４７７——４７９页，华盛顿１９５７年版；１９４４年中国卷第１００８页，华盛顿１９６７年版。】
尽管根据中美废除治外法权条约的规定，中美间的一项广泛商约应在战争结束６个月后进行谈判，但美国的准备工作早已开始。美国国务院很赞赏高斯的尽早提出美方的条约草稿，以影响“中国的立法沿自由方向发展”的建议。国务卿赫尔指示高斯“尽可能地利用与中国领导人非正式的谈话，使他们相信在外贸方面采取自由的商业政策是可取的”。同时，国务院还向高斯谈到条约起草过程中有关土地等不动产所有权条款上遇到的困难【注：《美国对外关系文件集》１９４４年中国卷第１００９——１０１０页，第１０１１——１０１５页，华盛顿１９６７年版。】
中国方面这时也在准备条约的中方草案，并打算给予美国人以不动产所有权。但中国整个战后经济政策尚不“明朗”，因而高斯建议不动产所有权可按１９３７年美国与泰国商约中的“最惠国待遇”来处理。他强调中美商约将“作为战后中美商业关系的基础”，应尽早提出为宜。特别是考虑到中方也在积极准备中，美国更应加快步伐，因为一旦中方抢先提出草案，“美国必然失去一些有利的谈判地位”【注：《美国对外关系文件集》１９４４年中国卷第１００９——１０１０页，第１０１１——１０１５页，华盛顿１９６７年版。】
１９４４年４月美方探听到中方草案的若干内容，遂开始研究对策。同年底高斯回国述职，须与国务院商业政策司官员讨论美方对策，比如要在草案中规定禁止对在华外国人进行强行摊派等。１９４５年２月，国务院已完成长达５８页、总计３０个条款的《中美商约》草案，并附有详尽的说明，涉及面相当广泛。其中最重要的有两条，一是第３条“外国公司社团地位与国民待遇”。美方要求一方公司社团无论其在本国“有无常设机构，分事务所或代理商”均应得到他方的法律认可。美方承认，条约草稿中公司社团的权利比以往美国与他国的任何商约都广泛。二是第１５条“自由贸易原则”。它要求为在国际贸易中消除所有形式的歧视待遇和垄断限制，双方保证在外贸中实行“无条件和无限制”的最惠国待遇【注：《美国对外关系文件集》１９４５年中国卷第１２６１——１３００页，第１３１９——１３２３页，第１３２４页。】
这个草稿经美国驻华使馆修改润色，在１９４５年４月２日交给中方，“作为谈判基础”。同年６月１９日至７月９日，中美双方在华盛顿就《中美商约》美方草稿进行了５次磋商，逐条讨论。针对美方尽早进行商约谈判的建议，中方表示了自己的基本立场：即坚持平等互惠原则。鉴于商约对中国今后的经济发展可能产生重大影响，中国在承担有关义务时不能不小心谨慎，并考虑到自己的经济政策。中国驻美商务领事李干指出，第３、４条中，外国公司的国民待遇、银行权利以及第１５条中的自由贸易原则，均是中国不能不加以认真考虑的。尽管中国为重建和经济发展需要美国资本，有关优惠条款是必要的但有些条款执行起来将完全不是互惠的，中国政府因而难以接受。美国政府则辩解说，中国过去长期动乱不安，美国人对华贸易和投资一向非常谨小慎微，故第３、１５条的优惠保障是必要的【注：《美国对外关系文件集》１９４５年中国卷第１２６１——１３００页，第１３１９——１３２３页，第１３２４页。】
第二次世界大战结束后，美国国内资本对广大的中国市场的兴趣更加浓厚，因而迫切要求国务院尽早缔结《中美商约》。为此国务院不惜因过于急切可能会削弱美国谈判地位而满足美国工商界的要求。但中国对提前谈判并不积极【注：《经济部对〈中美商约〉草案意见书》，《〈中美商约〉谈判过程文件》，中国第二历史档案馆藏国民政府外交档案（十八）３０３４。】。因为中美废除治外法权条约规定这一谈判在战争结束后６个月开始。当然，中方不甚积极还有其他因素，堵如对日战争胜利突然到来，中国政府忙于受降接收；中方有意不急于表态，以造成有利的谈判地位并把这一商约作为向美国寻求援助的资本；中国内部对战后经济恢复和重建尚无一致认识，没能制订出必要的经济法规，等等。
二、《中美商约》的艰难谈判：国民待遇和无条件最惠国待遇条款之争
１９４５年４月初中方得到美国条约草案后，政府各部门立即对此进行了深入细致的研究，尤其以主张战后实行国家控制工业发展的经济部最为突出。
经济部在详细分析了美方草案后指出，该稿范畴之广泛，内容之详尽，为以前各国间商约所仅见。“其意旨在将其近年来所主张之自由思潮与经济政策，施诸于商约条款，以为今后美国与他国商订商约之范型，借籍为推行其世界政策之滥觞”。
因为美国需要向中国这样的国家输出资本，并打算以中国为先例，故“反复规定，不厌其详，窥其用意即以保障投资者利益为主要目的”。商约虽然形式平等，但因中美“两国经济实力悬殊过甚，商约施行后，两方所获取之利益，势难均等”。但经济部认为，“我有求于美，甚美有求于我”，故必须全盘考虑，“不致因小失大”。它还特别强调，此约将成为中国与他国商约之范例，故其中“最惠国待遇条款，尤宜特别慎重”【注：在联邦制国家中，各州法律对本州人民与他州人民常有区别对待，外国人所得到的国民待遇实际上只限于联邦司法管辖的领域内，在各州只能享受有所区别的它州待遇。】
财政部也提出类似意见，认为美方“毫无限制之国民待遇”与中国经济发展政策相矛盾。外交部在综合各方意见后，上书行政院，并根据中方原来准备的草案，提出了一系列对策。它向行政院指出，以前美国与他国订约，皆规定其公司遵守他国规定。“今美方来稿，主张给最惠国待遇及国民待遇”。但美方是联邦制国家，中方实际上只能得到“它州待遇”【注：《〈中美商约〉谈判记录（英文稿）》，《〈中美商约〉谈判过程文件》，中国第二历史档案馆藏国民政府外交部档案（十八）３０３３。】。因而中方只接受最惠国待遇，而将第３条中外国公司营业，第５条矿产开发以及策１６、１８条中有关外国进口商品在销售、分配、使用方面的国民待遇删去。
鉴于美方条约草稿中外国公司法律地位的规定与讨论中的新《公司法》不符，中方遂加上了须在本国营业的限制。针对无条件最惠国待遇，外交部指出，在中美密切合作之下，固无不可。但此原则，一经接受，则其他国家势必效尤，殊多不利。况且美国创建时，也采取有条件最惠国待遇，因而它同意经、财两部意见，设法删去。“如美方坚持，不妨在换文中以空洞语气行之”。除这些重大修改以外，中方还提出了另外十几条具体修正意见。
１９４６年２月５日，正好是抗日战争结束后半年，《中美商约》的谈判在重庆开始。中方首席代表是外交部条约司司长王化成，美方首席代表是驻华使馆领事罗伯特·史密司。谈判在重庆先进行了１７次。４月底外交部迁回南京，谈判遂移至南京进行，又谈了１０次，直到８月３１日双方才拿出议定稿【注：中美两国代表１９４６年２月２０日、２月２１日、４月３日谈判记录。中国第二历史档案馆蒇国民政府外交部档案（十八）３０３３；新《公司法》全文见《国民政府公报》１９４６年４月１２——２０日。】。经两国高层领导人审核，１１月４日由中国外交部长王世杰和美国新任驻华大使约翰·司徒雷登等人签字。８日国民政府立法院批准了该约，但美国参议院两年后（１９４８年１１月）才予以批准。
谈判伊始，中方作了以下四点声明：１．为中美友好全面合作起见，“我们已对贵方所有建议均加以最优惠的考虑，并尽可能立即按原有形式接受美方条款”；２．中方不仅要考虑《中美商约》，而且还必须联系自己与其他国家的关系；３．中国与美国经济发展水平不同，因而并非所有条款在实际运用上双方都有同样的好处；４．中方的对案勿让第三方知道。
美国代表则强调说，美国的方案是谈判的基础。美方条约草稿注意到了最近国际经济关系的发展，“是作为一项统一的计划而设计的，因此它的有关内容须放在与这一整个计划的关系中考虑”。他希望中方注意美国政府最近向其他国家政府送交的有关“国际就业和贸易会议”的建议，《中美商约》应该与这些建议相联系。
在随后长达半年之久的谈判中，双方争执的中心是以下三个问题：外国公司的法律地位；国民待遇的去留；最惠国条款的解释。这几个问题分别集中在美方条约草稿的第３和１５条。
（一）第３条２款有关外国公司的法律地位。美国对中方要增加外国公司须在本国“营业”方能“认许”这一限制表示惊讶。因为中国政府已在１月３０日有关声明中表示要在新《公司法》中取消这一限制，美方不希望因此妨碍谈判的进行，并指出美国各州和其他国家公司法均无这种规定。
中国代表阐述了立法院把“营业”这一限制写入《公司法》的充分理由：１．防止发国难财的中国官员和商人把资本转移到国外，然后再以外国公司之名在华经营。２．没有这一限制，外国公司就可以不在其本国纳税，进而在不平等的基础上与中国公司和其他外国公司竞争。３．这一限制也可以帮助美国政府在更大程度上监督这些公司，并防止“皮包公司”在华经营。４．新《公司法》是针对所有外国公司的，但中国愿意对美国作出它不想对其他国家作出的一些让步。中方最后补充说，新《公司法》的最后修订还将由国防最高委员会来决定。
由于这一概念是商约中的核心概念，美国对此决不让步。结果后来新《公司法》这一中国国内立法在美国压力下取消了“营业”和“营业者”的限制，以中国让步而告终【注：中美两国代表1946年2月20日，2月21日，4月3日谈判记录。中国第二历史档案馆藏国民政府外交档案(十八)3033，新《公司法》全文见《国民政府公报》1948年4月12-20日。】
（二）第３条３款外国公司社团的国民待遇。美方认为中方取消国民待遇一项，完全改变了其条约草稿的内容，结果是，一些中国地方法律将使外国公司社团在中国难以从事任何“商务、制造、加工、金融、科学、教育、宗教和慈善事业”。中方对此回答如下：１．以往美国与他国商约中从未要求过国民待遇。２．根据目前中国形势来看，外国公司在华活动与其基于只保证若干时期的国民待遇的条约，还不如依赖于由地方当局酌情执行的法规。３．根据新《公司法》第２９７条，“除非另有法律规定”，中国只给予非赢利为目的公司社团以国民待遇。４．由于美国是联邦制国家，中国如接受国民待遇条款，执行起来实难平等互惠，中国实际只能得到美国的“它州待遇”。
但美方辩解说，国民待遇将为外国公司提供比以往商约“更适合的活动形式”；没有条约保证国民待遇，只靠可能随时变化的立法，美国人是不愿来华投资的；中国新《公司法》并没有一概拒绝给予外国公民待遇，因为“另有法律规定”除外；美国可以在实践中克服因联邦制而引起的法律问题。
中国在美国强大的压力下，最终只好作出让步。同意保留国民待遇一项，只是加上了“另有法律规定除外”的限制。但美国国务院仍表示不能接受这一限制。中方对此不予让步。美国最后同意了这一限制，中方则认可了“它州待遇”，并放弃了删除公司活动范围中“金融”一项的主张【注：见中美两国代表１９４６年２月２１日、３月２日、４月３日、４月１３日谈判记录。】
（三）第１５条“无条件和无限制的”最惠国待遇。针对中方删除该条中实行“无条件和无限制的”最惠国待遇一语，美方以退为进；要求在条约前言“中美商约”一句之后加上“普遍基于无条件的最惠国待遇”。中方表示不能同意，并称“中国事实上已经实行了无条件形式的最惠国待遇”。如果中国公开表示接受这一原则，其他各国必将效仿美国，开了不好的先例。美方指出，最惠国待遇条款不只适用于商品，而且也适合于厂家社团和航海。如果美国放弃这一条款，就会被认为是在提倡自由贸易政策上退了一步。它坚持条约中的所有最惠国条款，除非有特别说明外，均应属于无条件的。
这一争论从３月一直持续到６月底，双方僵持不下。美国于是又提出新的花样，被中方婉言拒绝。直到谈判临近结束，其他问题大体解决，这一问题仍悬而未决。美方遂建议在订约时，由它准备一单方面声明，以备在美国国务院或参议院查询时发表，再次被中方拒绝。由于中方态度坚决，并表示愿意在实践中贯彻无条件最惠国待遇，加上商约谈判拖延已久，美国最终同意了中国的删除意见【注：中美两国代表１９４６年３月１３日、３月２５日、４月３日、６月２７日、８月１４日、８月２４日谈判记录。】
从整个谈判过程可以看出，美国方面自始至终占据着谈判的支配和主动地位。中国接受美方条约草稿作为谈判基础，而置自己已经拟好的草稿于一边，这本身就表明谈判双方地位的不平等。中美两国都是从双边的经济关系来考虑谈判，并从各自的国际经济关系来看待商约的。双方在讨论中美经济关系的同时，并没有忘记商约的政治意义。这一点对中国政府尤其如此。一心想争取美国支持和援助进行内战的国民党最高统治者的一个旨意，就可以完全破坏中方外交官的全部努力。外国公司的法律地位一项就是最明显的例证。
从形式上看，除了第３条公司国民待遇一款和第２条人员自由出入一款在法理上并不平等外，其余绝大多数条款在法理上均是平等互惠的。但问题是，在实践中它将单方面对美国有利。中国从陆地到海洋，从商品市场到文化教育，所有地区、所有领域都将向美国人单方面开放门户。当时上海市民形象地把“条约赋与双方的权利比做赋与一辆汽车和黄包车使用马路的同样权利”。一个美国记者坦率地指出：“一个世界上最先进的工业国同中国这样一个不发达国家间的这样一个条约当然是不平等的。”【注：爱泼斯坦：《中国：未完成的革命》中译本第４１８页，新华出版社１９８７年版。】
有的美国学者为《中美商约》辩护说，这一条约完全平等，因为它符合中国当时宣布的经济发展政策和国内立法。但商约的酝酿到谈判过程表明，所谓中国国内的经济政策和立法本身就是美国压力下的产物。这非但不能说明商约的平等性，而且更揭示了它的不平等一面。因而，１９４６年１１月４日《中美商约》一经签署，中国国内舆论立即哗然，掀起一片谴责之声。中共批评说，“这是历史上最可耻的卖国条约”，比起袁世凯的“二十一条”有过之而无不及。延安甚至把１１月４日称为新的国耻日。《文汇报》、《新民报》，甚至偏右的《新闻报》、《大公报》也都出于不同的动机批评说，中国这样一个弱国与美国订立内容如此广泛的商约，让与如此之多的优惠权利，实在是愚蠢之至【注：分别参见《解放日报》１９４６年１１月１０日、２６日；《文汇报》、《新民报》、《新闻报》１９４６年１１月５日；《大公报》１９４６年１１月６日。】。
这一时期，美国货通过各种合法和非法渠道大量涌入中国，在市场上泛滥成灾，严重打击了尚处恢复时期的国内工商业，从而在中国引起了一场抵制美货运动。《中美商约》这时出台，无异于火上浇油。于是国民党政府授权王化成出面说明，试图平息沸腾的民怨。王指出：“综观各界批评最着重之点，金以中美两国国力不同，我国不能根据条约而享受与美国同样之平等互惠利益。对于此点，我方于谈判之中，无时不予细密之注意。”【注：《关于〈中美商约〉之负责说明》，中国第二历史档案馆国民政府外交部档案(十八)3034】王化成还强调“订新约于我实属必要”。
但问题是，这样一个新约究竟是促进还是抑制中国民族经济的发展？经济部在研究美方条约草稿时曾提出，尽管存在着不平等，但“必须全盘考虑，……不致因小失大”。这一不可“因小失大”或许可以概括当时国民党签约的真正动机。如果说，经济部的“因小失大”还只限经济上考虑的话，那么，对蒋介石等最高决策者来说，则包括了广泛的政治和军事意义。说穿了，不值得因在《中美商约》谈判中斤斤计较，而得罪美国，从而失去美国这个政治、军事和经济上的靠山，影响反共的内战事业。例如，《中美商约》第３条是与新《公司法》第７和２９２条密切相关的。蒋介石最终不顾立法院及广大舆论的反对，在３月中旬取消了《公司法》中“营业”和“营业者”的限制，并在４月１２日批准公布了《公司法》。马寅初揭露说，这“是官僚资本与外国资本联系起来，互相利用的结果”。他还进一步揭露说，《中美商约》“表面上是纯粹的经济问题，内容确是一个百分之百的政治问题”【注：周永林等编：《马寅初抨击官僚资本》第１５２－１５３页。】
马寅初的批评点中了要害。对蒋介石来说，他想通过《公司法》和《中美商约》来换取美国经济和军事上的援助，进行不得人心的反共内战。就美国而言，它则想借此机会使中国成为美国控制的世界经济体系的一部分，成为其未来全球反苏冷战阵营的一环。
三、《中美商约》签订的结果：美国战后在中国垄断地位的确立
美国战后对外经济战略的目标，是创造一个以美国为中心的世界资本主义经济体系。因而，在《中美商约》的谈判中，美国一再强调它只是美国整个对外经济计划的一部分，具有典型意义。
第二次世界大战后期和战后初期，美国工商界对中国市场的兴趣包括两个内容：利润和干预。在它看来，中国的广大市场之所以没有充分利用，不是目标有误，而是美国工作“做得不好，做得不够，做得不持久”。美国对中国感兴趣的工商界资本家决心抓住第二次世界大战中美结盟的良机，来努力实现这一愿望。１９４３年１０月美国一些曾在中国有长期投资的工业家、银行家成立了“中美工商协会”，以期指导和协调美国工商界在中国的种种努力。这一协会不久就发展为包括涉及６０个主要工业领域，４００多家美国主要公司在内的庞大组织。它力图直接和间接地影响美国政府对外经济政策和中国政府对美国的政策，为美国对华贸易及在华投资开辟一个广阔的市场。
美国国务院非常重视他们的意见，几次把这些意见转达给中国。同时，国务院还积极努力，排斥英国等国的在华势力，为美国资本进入中国创造条件。第二次世界大战后期，当中国经济部长翁文灏打算同在美英两国均有分公司的Н·А·布拉塞特咨询公司签订有关协议时，美国立即暗示他只与美国公司单独订立协议。翁文灏为此忿忿不平地指出，“中国不是美国的殖民地”。参与其事的英国工程师后来向外交部报告说，“从纳尔逊先生（美国资本家，１９４２—１９４４年任美国战时生产局局长，１９４５年出任美国驻华战时生产顾问团团长）和其他〔在华的〕美国人那里，我感受到一种非经允许不得入内领地的强烈气息”【注：转引自Ｔｈｒｏｎｅ，Ｃ·，Ａｌｌｉａｎｃｅ　ｏｆ】
当时在重庆的外国人都注意到，通过各种形式的物资和人员的援助，美国已经占据参与中国战后发展的重要地位，并且不断地排斥英国人。一位澳大利亚公使在１９４５年２月写道：“中国战场是美国的，而非盟国的战场。……这一点加上他们给予中国人的大量援助已经授与美国〔驻华〕代表一种明显的支配地位，他们因而对任何看来会威胁这种地位的事情都非常敏感。而且，一些美国人无疑已经有了中国未来的伟大计划，对他们来说，拥有４亿消费者的‘中国市场看来会为美国工业提供巨大的活动的可能性，某些美国官员和商人可能想获得对这一市场的垄断’”【注：Ｉｂｉｄ，Ｐ·５４６。】
这位澳大利亚公使的分析非常正确。从太平洋战争一开始，美国就把中国视为自己专有的盟国。１９４２年初英国曾有意向与中国单独结盟。中国驻英大使顾维钧在回国述职期间奔走各方，力图促成此事。但宋子文等人不同意，理由之一是“美国不愿意看到中英关系过于密切”。后来英国又建议派一批军官来华训练中国军队，中国军方很感兴趣，但又因美国“不悦”而作罢。英国曾表示向中国游击队提供３万支步枪，但美国人立即站出来反对说，这事美国人能干，何劳英国人操心。国民党秘书长吴铁成分析说，“在有关战争问题上，华盛顿认为对重庆来说，美国是唯一渠道”。实际上，何止于战争问题，在战后建设也是如此。在中英合作建立电站，和建设英式飞机厂等问题上，都因美国不允许英国插手而半途作废【注：参见《顾维钧回忆录》（五）第９１——１２１页，第４７３——４７４页，第４８４——４９５页。】
正是把中国视为美国的独占市场，并把英国当作潜在的竞争对手，美国才在《中美商约》起草过程中，违背原来的诺言，未与英国协商，就急忙把草案交给中方，甚至拒绝向英国出示草案。英国外交部的一位官员认为，由此可以看出，“英美两国在华合作的迹象非常渺茫”【注：《美国对外关系文件集》１９４４年中国卷第１００９——１０１０页。】
当太平洋战争临近结束时，美国已经确立了它在中国的优势地位。英国外交部分析说：“显而易见的事实是，美国对中国承担战略责任的结果是使中国暂时成为美国政治、军事和经济影响的专有领域。它所拥有的深远影响可能不限于进行战争”【注：转引自Ｔｈｒｏｎｅ，ｏｐ.ｃｉｔ，ＰＰ.５５２——３。】
很显然，在美国看来，它向中国提供的各种援助是它为垄断中国今后发展的代价；而对蒋介石来说，美国的支持和援助则是其通过《中美商约》把中国战后发展抵押给美国的收益。
《中美友好通商航海条约》从酝酿到最后签订的整个过程都表明，不论是战时还是战后，美国都不曾放弃过对自己在华经济利益的保护和追求。通过完整的美援关系，美国在中国建立了绝对的优势地位，明里暗里影响和干预中国经济政策和国内立法。通过《中美商约》，美国不仅为自己独占中国市场打下了基础，而且也为其向世界其他地区的经济扩张提供了范例。
但甚至这种形式的条约，也不能满足美国参议院的要求。它希望没有任何限制的自由贸易，不附任何条件的国民待遇。因而直到《中美商约》订立两年后（１９４８年１１月），它才有条件地批准了这一条约。具有讽刺意味的是，这一条约和先前的１９４８年《援华法》一起，成为国民党政府在中国大陆垮台的随葬品，同时也是美国最终在中国彻底失败的挽歌。（作者单位：南开大学历史系）