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原文标题：江太新：《对顺康雍乾时期扶农政策的考察》

(原载《中国经济史研究》2007年第3期转自中国经济史论坛）
内容提要：本文通过对顺治至乾隆年间，政府鼓励农民垦荒，减轻农民经济负担，增强社会保障等措施考察，探讨清政府对发展农业、扶助农民发展生产所做的努力。
关键词：清前期 垦荒 经济赈灾 政策
一、鼓励农民垦荒
明末清初的战乱，延续了半个世纪之久。农民大量逃亡，耕地荒废。顺治皇帝说：“自兴兵以来，地多荒芜，民多逃亡”。①御史刘明供奏称：“比年以来，烽烟不靖，赤地千里，由畿南以及山东，比比皆然”。②以明万历六年耕地701397628亩为例，而到清顺治八年，才有耕地290858461亩，仅为万历六年耕地面积的41.47％。③土地大量抛荒，导致人民生活贫困，政府财政严重短缺，社会治安动荡。
中国是个农业大国，要发展生产，增加国家财税收入，首要任务是劝农民回归土地，把战乱期间荒芜的土地垦复。为此，清初政府出台了一系列调动农民回归土地的政策。主要有下列几个方面。
(一)制定垦地产权归属政策
顺治十八年，河南御史刘源溶指出：南阳、汝宁荒地甚多，但无人承种，“官虽劝耕，民终裹足不前也”。他分析这种现象原因时称：“无人承种之荒地，[农民]耕熟后，往往有人认业，兴起讼端，官即断明，而资产荡然矣!”农民垦荒的积极性不能不受到严重挫折。清政府对此十分重视，在大多数省份实行：无主荒地分给垦户开垦，“永准为业”方针，四川则采取有主无主荒田任人开垦，“永准为业”政策。④
康熙二十二年(1683)，清政府对抛荒地作了界定，“凡地土有数年无人耕种、完粮者，即系抛荒。”凡是属于这种情况的荒地，“以后如已经垦熟，不许原主复问”。⑤
雍正元年(1723)四月，清世宗发布有关垦政命令：“因念国家承平日久，生齿殷繁，地上所出，仅可赡给，偶遇荒歉，民食维艰，将来户口日滋，何以为生，唯开垦一事，于百姓最有裨益。但尚未开垦，弊自州县以至督抚，俱需索陋规，至垦荒之费，浮于买价，百姓畏缩不前，往往膏腴荒弃，岂不可惜。嗣后，各省有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏亦不得阻挠”。⑥七年(1729)，户部复准，直隶荒芜之地，原主不自垦种，可择愿耕之人，准其耕种。这种做法改变了顺康年间，只限无主荒地准民开垦之例。条文还定，日后原主愿复原业者，要归还垦户的垦本，“方准复业”，违者“按律治罪”。十二年，户部规定，今后各州县凡遇开垦，先将土名界址出示晓谕，定限5个月内，允许业户自行呈明，如果超出5个月期限，“即将执照给原垦之人承种管业”。并规定豪强之家“冒认己业”，率
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①《清世祖实录》卷43。
②《清世祖实录》卷14。
③《万历会计录》，《清世祖实录》卷61。
④ 顺治十三年六月初七日，四川巡抚高民瞻题。
⑤《清世祖实录》卷108。
⑥《清世宗实录》卷6。
众抢割禾稻者，“按律治人罪”；对劣衿土豪借开垦名色，“将有业户之田，滥报开垦者，照侵占律治罪。”①保障垦民利益不受侵犯。
至乾隆初年，历经顺、康、雍王朝92年的开垦，内地省份除贫瘠难垦之地外，可供开垦的大片荒地已不多见，但“闲旷地土”尚存。乾隆称：“从来野无旷土，则民食益裕。即使地属畸零，亦物产所资。民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储，……向闻边省山多田少之地，其山头地角，闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植，…·一而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土，不成丘段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜”。于是，他特降谕旨：“凡边省、内地零星地土，可以开垦者，嗣后，悉听该地民夷垦种”。②乾隆时期，把垦荒政策推广到畸零、山区、边沿省份。
(二)延缓田赋征收期限
垦荒能否顺利进行，还取决于政府在垦开头几年，能否给垦民以一定实惠，即在垦荒后的头几年里，能否给垦民免除一定年限的赋税负担。此事关系到农民切身利益的大事，解决不好，农民就不愿回到土地上。顺治十年(1653)，山东巡抚夏玉指出：开垦荒地，必春耕壹犁，当暑壹犁，秋间种麦时复耕一犁，“有此耕三耙六之功，始能布种，是望获已在隔年矣”。如果，“即行收租，小民未获开荒之利，先受开荒之累。”所以“必且观望不前”。③十三年(1657)，四川巡抚高民瞻奏报：他到四川后，大力推行垦荒，并令地方官府招集流移以实户口，尽管工作很努力，但结果是：“迄今数月有余，而复业垦荒者犹是寥寥然，未有成效可观。”他分析成效不大原因时提出：“川北石田瘠薄，年若丰稔，尚足相偿，苟雨呖不时，举终岁勤劳，付之乌有，比及三年又起科矣，是未必食开耕之利，而复愁差粮之犹，此又劝垦之难也。居民恐差粮为累，而不肯疾而开荒；流者愈虑资身无策，而不敢轻于复业也!”为解决垦荒中出现的这种停滞不前状况，各直省大员纷纷提出对策。顺治六年虽制定“俟耕至六年后，有司官亲察成熟亩数，按抚勘实，奏请奉旨，方议征收钱粮。”但这一规定仅仅是一纸空文而已。所以，十三年时，高民瞻重新奏请：“大破成格，认示宽恤，凡其复业者暂准五年之后当差，开荒者暂准五年之后起科。”他认为政府这样做的话，就可使“庶几万哀鸿孑遗感我皇上浩荡洪仁，乐于还乡力农。”④批准四川实行5年后起科不久，清世祖又颁布命令：定“各省屯田，已行归并有司，即照三年起科事例，广行招垦”。⑤至此，除四川实行5年升科外，各直省奉行3年开征政策。
康熙年间，尤其康熙前期，垦地升科政策变化较大。三藩之乱前，有逐步放宽升科年限趋势，如十年(1671)，政府颁布新垦荒地：“三年后再宽一年”升科。同年，四川总督蔡毓荣奏请招民开垦事中，“其开垦土亩，准令五年升科”。此意见上报清廷后，引起清圣祖的极大关注。当年，政府决定在全国范围内放宽升科年限，下令新垦荒地4年起科；十一年，又将垦荒地升科年限延长到6年；十二年，又将垦荒地升科年限放宽至10年。清圣祖谕旨称：“见行垦荒定俱限六年起科，朕思小民拮据，开荒物力艰难，恐催科期迫，反致失业，朕心深为轸念。嗣后，各省开垦荒地，俱再加宽限，通计十年方行起科”。⑥从康熙十年以后，垦荒升科年限一再放宽，反映清政府对恢复和发展农业生产，抱有很大信心和热情，同时也说明，与顺冶年间相比清王朝的政治、经济条件，已经得到相应改善，尤其是财政收入有很大增加。但12年的规定因三藩之乱没能得到贯彻。当时，清政府出于经费开支猛增，以及军饷紧迫，又于十五年(1676)，重新宣布：“十三年以后开垦田地，仍照前定例，于三年后起科”。这一规定对时垦荒事业的发展来说，无疑是一个重大打击，安徽巡抚徐国相反映说：从而“报垦者遂复寥寥”。⑦
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① 光绪《大清会典事例》卷166。
②《清高宗实录》卷123。
③ 顺治十年十月二十二日，山东巡抚夏玉题：《条陈屯垦事本》。
④ 顺治十三年六月七日，四川巡抚高民瞻题。
⑤《清世祖实录》卷102。
⑥《清世祖实录》卷44；《清朝文献通考》卷2。
⑦乾隆《江南通志》卷68《食货志·田赋》，康熙十八年，安徽巡抚徐国相疏请垦田宽限升科奏折。
至十八年(1679)，当清政府在战场上取得基本胜利后，又马上回过头来抓垦荒，为扭转垦荒中出现的不景气局面，又恢复了6年后升科规定：“开垦荒田，仍准六年后起科”。①此后，随着荒田逐渐垦复，有些地区又提出恢复3年升科建议。如二十二年(1683)，河南巡抚王日藻奏请，垦荒之地“俟三年后，仍照原定等则输粮”。清廷马上表示“应如所奏”，清圣祖也批复“依议”办理。②而在闽浙沿海省份，由干开放海禁，大批“展界田亩”急待垦复，对这些特定区域，即孚行“宽限五年之占，按亩起科”。③五十三年(1714)，清政府批准甘肃地区荒弃地亩，招民开垦，并“六年后起科”请求。④当然，亦有部份地区开荒地，从未曾升科纳税的。如直隶自苑家以下，“不下数十百顷，皆未尝令起税也”。又，江南黄河堤岸至所隔遥堤，尽被百种垦种，“亦并未令起课”，对四川也“不事加征”。⑤
经过顺康近80年垦复，条件较好的平洋地，灌溉条件好的地，肥腴之地，一股来说都已得到垦复，尚未得到垦复的，是一些灌溉条件差的旱地，或河滩埔地，或山田等。怎样才能把农民吸引到这些未垦土地上来呢，这是摆在雍正朝一个大问题。清世宗经过分析，于雍正元年，制定“升科之例，水田仍以六年起科，旱田以十年起科，着为定例”。⑥加大放宽升科期限。至乾隆五年(1740)，高宗指出，有些畸零之地，任其闲旷，不致力开垦，主要是农民害怕“报垦则必升科”，“或因承种易滋争讼”。针对上述情形，他下令：凡边省内地零星地土可认开垦者，“嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺”。并要各省督抚对“何等以上仍令照例升科，何等以下永免升科之处”，“悉心定议具奏”。⑦各省根据这一谕旨，拟定零星土地免于升科条例：如四川，上田、中田不足5分，下田、上地、中地不足1亩者免科；福建、山东定：畸零土地1亩以内免科；河南定：上地1亩以内、中地5亩以内免科，下地不计亩数多少，一概免科；山西把下地10亩以内，都视为畸零和不成丘段之地，故免于升科；陕西、甘肃、广东定：只要硗瘠地土“听民试种，免于升科”。十一年，清政府针对广东部份地区情况，特别规定：“高、雷、廉三府荒地，既与平埔沃壤不同，即听该地民人垦种，一概免其升科”。三十一年(1766)，定“嗣后滇省山头地角，水滨河尾，俱听民耕种，概免升科，以杜分别查勘之累”。⑧这种办法有积极意义。
(三)借给耕作籽种
刚从战乱阴影中走出的百姓，衣衫褴褛，家贫如洗，耕无牛，种无籽。如陕西有不少田土“原非甘弃荒芜”，只因农民“牛具无出，种籽之无措”故无法得到耕种。⑨山西某些地方，亦是“欲种则无牛，欲播则无种”。⑩湖北当阳等县，“乱后少牛，民以力耕”。⑾山东某地，“民间畜牧几尽”，“贫者相搏而种，率六、七[人]曳一犁”，困惫异常。⑿在这种极端困难的情况下，要农民去垦荒，去恢复农业生产，显然困难很多。为了使垦荒工作得以顺利进行，顺冶元年，政府承诺：凡招徕垦种“流民”及其他“无力者”，由国家发给牛种。所给耕牛银，第二年“缴还一半”，第三年“照数全纳”。⒀十年，甘肃巡抚周文烨，奏请对欲耕无力的耕民，“酌量借给牛种，春借秋还”。⒁十二年，直隶巡抚董天机，就如何供给农民“农
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① 康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。
②《清圣祖实录》卷108。
③《清圣祖实录》卷260。
④《清圣祖实录》卷256。
⑤《清圣祖实录》卷256。
⑥《清世宗实录》卷6。
⑦《清高宗实录》卷123。
⑧ 以上资料见光绪《大清会典事例》卷164《户部·田赋·免科田地》。
⑨ 孟乔芳：《孟忠毅公奏疏》卷下，《题为秦省有主某地粮最为累民，转请圣恩议蠲豁以恤孑遗事》。
⑩ 雍正《井陉县志》卷8《艺文》，周文煊：《灾邑利弊》。
⑾ 同治《当阳县志》卷10《职官志·循良》。
⑿ 张尔歧：《蒿庵闲话》卷1。
⒀ 康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。
⒁ 顺治十年三月，甘肃巡抚周文烨揭。
本”一事，提出详细的办法。他建议：“有百姓认垦者，取邻保结，该州县官于起解赎锾(xuan)内扣留，按一亩支给银三钱，名曰农本，以为牛种之资。……一年量征若干，还农本若干；二年量加若干，再还农本若干；待三年照熟地例征收，农本全完，仍将农本补入赎锾解部”。①十八年，河南御史刘源濬奏请：“再借常平仓谷，以资农本”，得到清政府批准。随着战争的停息和财政收支状况好转，清政府贷给垦民的牛种也有增加。
康熙四年(1665)，在安置鄂西各州县流民时，对“苦无农器”者，“酌给牛种银两”，并宽其偿还年限，“不拘次年征收例，令三年后补还”。②七年，云南御史徐旭龄奏请：给“匮乏若贷以官牛”。清圣祖令“下部确议具奏”。③三藩之乱平息后，政府的财政状况得到进一步改善，已有能力拨出更多的款项，资助垦荒事业，以促进农业生产的恢复和发展，官给牛种的情况更多。二十二年(1683)，河南巡抚王日藻奏请借给垦民牛种，并请“将义社仓积谷借以垦荒之民，免其生息。令秋后完仓”。清圣祖批示：“依议”。④三十年，蒙古地区的归化城一带垦种所需耕牛、农具，清圣祖诏令：“于御厂内牛取用”，耒耜等项，“着支用库银制造，从驿递运送”。⑤三十二年(1693)，陕西巡抚吴赫疏言，招徕流民有地者给牛种银两，无地者亦给银安插，每户给牛一头，耕具银5两，谷种银3两，人工银2两。⑥四十四年，经户部复准，湖北所属荒地，愿垦者准其开垦，“无力者，本省文武官员捐给牛种招垦，将垦过亩数具题议叙”。⑦五十三年，清政府同意甘肃在荒弃地亩，招民开垦，政府给来垦者“置立房屋，每户二间，无业之民，给与口粮籽种、牛具，令其开垦，即给与本人永远为业”。⑧
(四)放宽徭役期限
清政府成立之初，人民颠沛流离，渴望有个安稳的生活环境，对科派差徭很反感，为此，顺治六年特作规定：“其六年以前，不许开征，不许分毫佥派差役”。同时指出，如纵容衙官衙役、乡约、甲长借端科害，“州县印官无所辞罪”。⑨尽管规定很严，但实际上派差派款之事，所在有之。《通考》曾指出：顺治十八，“开种之初，杂项杂役仍不能免，此官虽劝垦，而民终裹足不前”。⑩为扭转这种裹足不前局面，同年，清政府宣布了放宽服徭役期限：“如河工、供兵等项差役，给复十年，以示宽大之政”。⑾
打击缙绅势力，抑制土地兼并。顺治年间，尤其是初年，投献之风极盛。顺治元年，虽有“不许带田投献”之令，⑿但等于一张废纸，顶风作案不止。如涞水县二年，就有83．3％耕地被圈占，或投献。⒀良乡则更惨，在册耕全部被圈占或投献。⒁雄县算是好一点，但投献地也占14％。⒂沧州、通州、蓟州、口外、玉田、西宁、安肃都有类似情况发生。投献结果：一是“有害于民”，二是“朝廷少一赋税”。顺治二年，政府采取严励措施：对“凡包衣大等新收投充汉人，于本分产业外，妄行搜取，又较原给园地册内所载人丁有浮冒者，包衣大处死不赦”。⒃同年又定：“禁内务府管领等私收投充汉人，冒
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① 顺治十二年二月十六日，直隶巡抚董天机揭。
②《清圣祖实录》卷15；康熙《大清会典》卷24《户部·赋税》。
③《清圣祖实录》卷27。
④《清圣祖实录》卷108。
⑤《清圣祖实录》卷153。
⑥《清圣祖实录》卷160。
⑦ 光绪《大清会典事例》卷166《户部·开垦》(一)。
⑧《清圣祖实录》卷260。
⑨《清世祖实录》卷43。
⑩《清朝文献通考》卷1《田赋》一。
⑾《清朝文献通考》卷1《田赋》一。
⑿ 康熙《大清会典》卷23《户部·户田》。
⒀ 光绪《涞水县志》卷3《田赋》
⒁《良乡县志》卷7。
⒂ 民国《雄县新志》卷3。
⒃《清世祖实录》卷13。
占田宅，违者论死”。①十二年又定：“将投充人照原投部档查核给地外，其多占地亩，即退还原主”。②经政府三令五申严禁下，靠投献搜刮民田之风得以控制，保护了农民土地产权免被侵占。
江南地方、尤其是苏、松、常、镇4府，缙绅地主甚多，他们凭借权势，接受庶民地主和农民的土地投献。既兼并上地，又减少国家赋税征收。清廷对此十分不满。顺治十七年，政府严励推行“顺治十七年各省奏销案”，拖欠钱粮严重的山东、浙江、福建、广东、江西、陕西、江南省的安徽及江苏都卷入此案中。在这7省8地中，受到打击最为严重的是江苏的4个府，因涉及到拖欠粮款的有2171名乡绅、11346名生员俱在降革之列，③“一时人皆胆落”。④在这次奏销案打击下，各地绅衿地主经济实力受到很大创伤，有的落到倾家荡产的地步。叶梦珠说：“百亩之产，举家中日用器皿、房屋、人口而籍没之，尚不足以清理”。“当日多弃田而逃者，以得脱为乐”。⑤有人计算过，仅华亭、上海两县名门世家，在奏销案打击下，衰落者占23.88％，⑥几乎占两县名门世家的1／4。而且受打击时间长达十数年之久。至康熙十四年，政府规定，在奏销案中被黜革的绅衿，可以捐银开复，但有银开复者为数极少。
在庚子奏销案打击下，7省8地缙绅，尤其是江南缙绅地主纷纷破产，原来在他们手中掌握的土地大量流向社会，缓解了地权高度集中的状况。与此同时，使缙绅地主在相当长的一个时期内，无力兼并土地。这种情况存在，给自耕农发展提供了一个更广泛的空间。
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① 王先谦：《东华录》，顺治4。
②《清世祖实录》卷24。
③ 叶梦珠：《阅世编》卷6《赋税》。
④ 曾 羽王：《乙酉笔记》。
⑤ 叶梦珠：《阅世编》卷6《赋税》。
⑥ 伍丹戈：《论清初奏销案的历史意义》，《中国经济问题》1981年第1期。
二、减轻民赋税负担
在农垦政策鼓励下，垦荒取得很大成效。顺治八年可耕地只有290858461亩，十三年增至387771991亩，十八年增至549357640亩，康熙二十四年增至607842900亩，雍正二年增至723642900亩，乾隆三十一年增至780715600亩，嘉庆增至792106100亩。⑦同时，国家田赋收入也有很大增长。如顺治十八年税银21576006两，粮6479465石；康熙二十四年税银增至26362541两，粮4731400石；雍正二年钱粮与康熙二十四年持平；乾隆十八年税银增至29611201两，粮8406422石。⑧
清前期，政府为发展农业，采取许多减轻农民负担政策，如纠正垦荒过程中浮夸风，进行赋役改革，蠲免赋税，减轻佃户地租负担等。
(一)豁除垦荒中捏报、勒报等不实之数
康熙年间，尤其是初期和晚期，在垦荒中都出现捏报、勒垦等上下相欺现象。如康熙初年，衡阳“牧令争以报垦为功”，“报垦荒田六百顷，科粮千四百余石，实无所出”。⑨湘乡县捏报包荒粮多达9904石余，而可耕垦地粮仅为4602石，捏报包荒粮为可耕垦地215％。因此，民困于重征，四出外逃，结果“井里成墟，田益荒矣。”⑩十一年，四川抚臣罗森报开垦地5601顷，但并“非实在开垦。”⑾山东道御史王伯勉指出：“有司捏垦，妄希议叙，百姓包荒，不堪赔累”，并提出“以杜冒功虐民之弊”办法。⑿但没有被重视。至康熙晚年，钦差瓦特、总督迈柱令湖南人民认垦，从足万历间原额，结果“认垦者尚
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⑦ 本数据在李文治《中国近代农业史资料》第1辑，第60页表的基础上，对个别数字作了修订。
⑧ 梁方仲：《中国历代户口田地田赋统计》乙表：表70、表71、表72、表73。
⑨ 同治《衡阳县志》卷47《王、欧阳、萧列传第三十四》。
⑩ 嘉庆《湘乡县志》卷2。
⑾ 康熙二十一年十一月四川巡抚杭爱奏，见《东华录》卷7。
⑿《清圣祖实录》卷22。
在未垦”，“因欲足额，更不计其灾荒虚捏也”。①至湘乡县被勒认垦额多达5421．61顷，②善化被勒认1473．838顷③。至雍正年间，捏报、勒垦之风有愈刮愈烈之势。仅十二年，湖北郧西县首报额为7830顷，其中有6025顷纯属捏报。钟祥县劝垦额5207顷，其中虚报数达1173顷。④田文镜任河南巡抚时，先后上报垦荒数13630顷，是“徒务开垦虚名，小民无受产之益，而受加赋之累”。⑤据法敏奏，山东邹平90州县所报抛荒129146顷69亩，经查实：内有积碱未消、浮沙涨漫、山石硗瘠、低洼积水等地共125589顷74亩，俱属难以垦复，其实可垦地只有3556顷9亩，⑥只占报告中抛荒地2．8％。这种虚报情况安徽、四川、广西、福建、山西等省都存在。高宗即位后，很快就指出：“各省奏报开垦者，多属有名无实，竞成累民之举，而河南尤甚”。下令“禁虚报开垦”。⑦根据高宗“痛洗积弊”⑧指示，各省进行一系列清理工作，豁除捏报、虚报不实之额。如河南省豁除虚报、难垦地8435顷17亩，⑨占报垦地38％。山东于乾隆二年题情豁免不堪开垦无粮地864顷97亩7分，⑩占雍正十二年报垦地39.7％。乾隆初年，豁除康雍年间捏报、虚报额高达48600多顷。⑾对减轻农民负担有重要意义。
(二)实行赋役改革
清初，农民丁银负担十分沉重，据曾王孙称：“富者既多脱幸，承差者俱属穷黎”，而“素封之家多绝户，穷檐之内有赔丁”。⑿科则轻重不一，“轻者自每丁一分数厘，重则山西之丁有四两者，巩昌有八九两者”。⒀黄六鸿称：“北地粮轻丁重，每有差徭俱照丁派，故每丁有派至一二两者”。他感慨地说：“若穷苦之人，将何所取办乎”。⒁这种情况存在，使农民纷纷逃亡。据康熙末年估算，仅“山东民人往来 口外垦地者，多至十余万”。⒂人口流动不定，丁银征收遇到困难。若不改变，将会严重影响农民生产积极性，也影响到赋役征收。康熙五十一年，九卿议定：“盛世滋生人丁，永不加赋”。⒃为摊丁入地创造了必要前题。摊丁入地在康熙年间实行者只有广东一省，大多省份是在雍正年间实行，至乾隆年间实行者有台湾、贵州两省，拖到道光、光绪者有盛京、吉林。摊丁入地的结果，一是没有土地的农民不再承担丁银了；二是上地少的自耕农，负担丁银的摊派亦少，比摊丁入地前减轻了赋役的负担，增强了自身的经济力量；三是占有大量土地的缙绅地主、商人地主赋役负担加重了，有利于削弱他们的经济实力，另由于每亩土地赋税加重，对抑制地主兼并土地有一定作用；四是赋役社收化繁为筒，对减少贪官污吏从中需索、贪墨，减少穷民被追逼之苦。如河北省获鹿县，康熙四十五年时，378户无地户负担丁银41.27两，占地1亩以下68户，负担丁银6.25两，而占地100亩以上绅衿户，却不承担一丝一毫丁银。乾隆元年，实行摊丁入地后，494户无地户，不再负担丁银，占地1亩以下77户，只承担0.14两丁银，原来不承担丁银的20家绅衿户，现要承担15.52两丁银，平均每户负担丁银0.78两。⒄摊丁人
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① 同治《平江县志》卷15。
② 嘉庆《湘乡县志》卷2。
③ 彭雨新：《清代土地开垦史》，第68页。
④ 彭雨新：《清代土地开垦史》，第77页。
⑤《清高宗实录》卷743。
⑥雍正十二年十二月x日，巡抚山东等处督理营田法敏奏。《户部抄档·地丁题本》山东(四)。
⑦《清高宗实录》卷5。
⑧《清高宗实录》卷4。
⑨ 乾隆元年x月x日，河南巡抚富德题本。《户部抄档·地丁题本》河南(四)。
⑩ 乾隆二年三月二十六日，巡抚山东法敏题；乾隆十一年二月二十三日，户部尚书海望题，《户部抄档·地丁题本》山东(四)。
⑾ 根据《高宗实录》初年提供数计。
⑿ 曾王孙：《清风堂文集》卷13。
⒀ 王庆云：《石渠余记》卷3《纪停编审》。
⒁ 黄六鸿：《福惠全书》卷9《编审部》。
⒂《清圣祖实录》卷249。
⒃《清朝文献通考》卷19《户口考》(一)。
⒄ 根据《清代获鹿县档案·编审册》统计资料。
地后，使田斌与丁役合而为一，史称：“自后丁徭和赋合而为一，民纳地丁之外，别无徭役矣!”①“穷民免累，而国赋无亏”。②
(三)蠲免赋税
清政府蠲免赋税有因灾蠲免，有各省轮流蠲免，有带征蠲免，积欠蠲免等。享受蠲免利益者既有地主、自耕农、也有佃户，“征租者照蠲免分数，亦免佃户之租”。③。康熙十八年十二月，清圣祖询问各省灾荒蠲免钱粮时指出：“被灾省分，若不蠲免钱粮，民生可悯。应将该省所收，逐一察明，使百姓获得实惠”。④有清一代蠲免税粮之多，次数之繁为历代仅见。自康熙元年至四十四年十一月间，“所免钱粮数目，共九千万有奇”。又称“自康熙四十二年以来，蠲免钱粮数目一千六百余万”。⑤至四十九年止“前后蠲除之数，据户部奏称，共计已逾万万”。⑥随着农业生产恢复，因灾伤蠲免的分额也有增加：顺治十年议定，被灾八九分者，免十分之三；五、六、七分者，免十分之二；四分者，免十分之一。⑦雍正六年，将蠲免之例，加以调整：“加增分数，以惠烝黎。其被灾十分者，着免七分；九分者，着免六分；八分者，着免四分；七分者，着免二分；六分者，着免一分”。⑧至乾隆三年，高宗又提出受灾五分者，亦准报灾，经“地方官查勘明确，蠲免钱粮十分之一，永着为例”。⑨十年，重新议定，如业户邀免一两者，应免佃户五钱。⑩六十年，高宗自称：“行庆施惠，闿泽频加，节经普免天下漕粮三次，地丁钱粮四次，其余遇有偏灾，随行蠲赈，不下亿千万两。近将各省积欠钱粮，概行蠲免，又复数千余万两”。⑾
从顺治至嘉庆，各直省蠲免份额及地区范围情况如下：
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① 戴非佳：《天台治略》卷6。
② 萧奭：《永宪录》卷1。
③《清圣祖实录》卷34。
④《清圣祖实录》卷87。
⑤《清圣祖实录》卷223。
⑥《清圣祖实录》卷223。
⑦《清圣祖实录》卷244。
⑧《清世宗实录》卷67。
⑨《清高宗实录》卷68。
⑩《清高宗实录》卷245。
⑾《清高宗实录》卷1488。
直隶全省全免6次、部分蠲免9次，府一级全免者55次、部分免者23次，‘州县全免者838次、部分免者1518次，卫所全免者16次、部分免者364次；山东全省全免6次、部分免11次，府一级全部7次、部分8次，州县全免866次、部分免770次，卫所全免18次；河南全省全免5次、部分免7次，府一级全部11次、部分28次，州县全免310次、部分免502次；山西全省全免6次、部分免5次，府一级全部12次、部分27次，州县全免128次、部分免312次，卫所部分免3次；陕两全省全免10次、部分免11次，府一级全部37次、部分114次，州县全免217次、部分免216次、卫所全免3、部分免13次；甘肃全省全免17次、部分免13次，府一级全部296次、部分131次，州县全免251次、部分免226次，卫所全部免38次、部分免30次；江苏全省全免7次、部分免9次，府一级全部66次、部分48次，州县全免623次、部分免1011次、卫所全免63次、部分免74次；安徽全省全免6次、部分免7次，府一级全部55次、部分10次，州县全免338次、部分免698次，卫所全部免52次、部分免82次；江西全省全免2次、部分免6次，府一级全部3次、部分5次，州县全免154次、部分免515次、卫所部分免20次；浙江全省全免7次、部分免1次，府一级全部5次、部分13次，州县全免111次、部分免460次、卫所全部免33、部分免17次；福建全省全免7次、部分免9次，府一级全部4次、部11次，州县全免83次、部分免98次、卫所全部免30、部分免14次；湘北全省全免4次、部分免8次，府一级全部2次、部分9次，州县全免192次、部分免631次、卫所全部免44次、部分免68次；湖南全省全免8次、部分免9次，府一级全部3次、部分4次，州县全免54次、部分免221次、卫所全部免13次、部分免11次；广东全省全免4次、部分免6次，府一级部分4次，州县全免56次、部分免40次、卫所全部免3次、部分免1次；广西全省全免7次、部分免5次，府一级全部5次，州县部分免8次；四川全省全免9次、部分免5次，府一级全部38次、部分8次，州县全免219次、部分免17次、卫所全部免3次；贵州全省全免6次、部分免7次，府一级全部8次、部分6次，州县全免17次、部分免1次、卫所全部免1次、部分免7次；云南全省全免5次、部分免5次，府一级全部5次、部分69次，州县全免17次、部分免22次、卫所部分免32次；奉天全省全免4次、部分免3次，府一级全部13次、部分2次，州县全免30次、部分免10次。①
蠲免的具体做法，如江苏把农户分为三等，额征5两以上者为富户，额征5两下至1两者为小户，其至数钱数分、及1分数厘者为贫者。遇蠲免时，贫户准其全行蠲免；额征在5钱至1两以上及5两之户，计全免穷户之外，将所余之额数统计，酌量均匀分数蠲免；其额银在5两以上者，毋庸蠲免。②乾隆二十二年，乾隆帝下令：“田逾十顷以上者不必蠲除”，若将田“分寄各户，希翼滥邀蠲豁”，“即行按律治罪。”③蠲免措施对自耕农和佃农都有利，可以减轻经济负担，在一定程度上增强自身经济实力。
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① 陈振汉等编：《清实录经济史资料》农业编第三分册(下)，北京大学出版社1989年版。
②《清高宗实录》卷91；《清朝经世文编》卷44《户政》15，两江总督那苏图：《蠲免事宜疏》。
③《清高宗实录》卷540。
三、强化社会保障措施
从顺治元年(1644)至道光十九年(1839)这195年间，据统计，全国各种自然灾害多达28938次，其中水灾16324次，占56％；旱灾9189次占31．7％；其他灾害占12．3％。④遭灾百姓，往往衣食无着，流亡遍野，嗷嗷待哺，对生产、对人民生命安全危害极大。
(一)设立常平仓、义仓、社仓
顺治十一年以前，社会救济制度不健全，近京地方遭受灾荒，饿民得钱犹难易米。经此大饥荒后，许多大臣进规复常平仓、义仓、社仓之议。此后各省纷纷设立常平等仓。康熙、雍正年间全国常平仓储粮食有48110680石，乾隆十三年，全国仓储额作了调整，额定33792330石，⑤比前康雍年间少了14318350石。
按乾隆十三年常平仓储粮计算，如果成年人日吃米1市斤，未成年孩子日食米0．5市斤计，大人小孩年平均需米2．71石，⑥或需原粮4．5石，⑦那么33792330石贮备粮够9938920人吃一年，也就是说，即使颗粒无收，这些储备粮也够近千万人吃1年，如果时间为3个月，近4000万人免于挨饿。
社仓初创于康熙年间，但成效不大，至雍正时得到发展，到乾隆十八年时，据报“捐谷数共二十八万五千三百余石，合百四十四州县卫所，共村庄三万五千二百一十，为仓千有五百”。义仓系两淮盐商及浙江商众捐资设立。各处盐义仓额储仓谷有50万石左右。⑧这两个仓的谷储量与常平仓比是微不足道，但它是地方上的储备粮，用于灾年平粜、出借、赈济，使用灵活、快捷，有利于解救燃眉之急，为灾民解困。
(二)截漕赈济
漕粮是国家的“天庾正仓”，历朝都很少挪为他用。到清代，漕粮的功能发生变化，除提供皇室、贵族用粮，京师官兵俸米、甲米外，作为社会功能这部分显得越来越重要。清政府为解决灾区粮食困难，截漕赈粜成为经常之事。据《漕运全书》和《东华录》记载，仅直隶省自乾隆二年起至光绪二十七年止，截漕赈粜达44次之多，截留漕粮过5620532石，⑨但还不是完整统计。京畿以外各省，也常截拔漕
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④ 转见李向军《清代前期的灾况·灾蠲与灾赈》，《中国经济史研究》，1993年第3期。
⑤ 嘉庆《大清会典》卷39《户部》。
⑥ 系1个成人、1个半成年人，1年平均口粮数。
⑦ 系按每石谷出6斗米计。
⑧ 同治四年《户部则例》卷18。
⑨《漕运全书》卷64、65、68、69、71：光绪朝据《东华录》卷20、21、29、30、33、55、58、114、120、123、135、166。
粮赈济或平粜。据《漕运则例篡》和《漕运全书》、《东华录》记载，从康熙三十年起至光绪三十年间，截留赈济米在5011867石以上。①漕粮功能的社会化，极大地增强了赈灾的力度，使更多农民免遭高利贷盘剥，较为顺利渡过难关，从而保住仅有的一点土地。
(三)建立平粜制度
保证粮食市场价格稳定，是抗灾救灾中首要解决的问题。人不可一日无粮，一旦断粮，就会影响生产，影响社会安宁。但无论是水灾，或是旱灾，或是其他自然灾害的发生，往往造成的恰恰是粮食减产、或颗粒无收。在这种情况下，粮食供求关系会失去平衡。投机商、或为富不仁的地主，就会乘机哄抬粮价。农民为了活命，就会变卖家产、甚至是土地。如果这时政府能在受灾地区抛出大量粮食，就可以保持灾区粮食市场价格稳定，就会增强农民抗灾信心，尽量保住仅有一点土地，以求日后活路。清政府对此问题有深刻认识，为此，在受灾地区采取各种办法来平抑粮。
如康熙三十一年，西安米贵，政府从湖广调运米20万石，米价照湖广价加上运费出售，西安粮价即平。三十四年，顺义歉收，高梁1斗300钱，政府从通仓运米1石万，5000担在顺义减价发粜，1斗百钱，“民以不困”。六十年，直隶、山东、河南、山西、陕西大旱，政府令直隶巡抚将平常仓谷1605272石、山东巡抚将常平仓谷473万石、河南巡抚将常平仓谷1347000石，令山西巡抚将常平仓谷480200石平价粜卖。乾隆二十四年，甘肃米贵，在案常例酌减不足以平市价时，政府采取限价措施，“将粟米每石减粜钱二两四钱，小麦每石减粜银二两二钱，庶贫民不致难于买食”。②
当粮食丰收之年，谷物价格下跌，也会起到破坏生产作用。康熙元、二、三年江苏松江府获丰收，石米价至五、六钱。当地农民视南亩为畏途，往往空书契卷，求送缙绅，都“遭到坚却”。③五年，苏州府秋大熟，斛米二钱，“田之所出，不足供税”，“富人寂粟盈仓，委之而逃，……无过向者”。“额征追比……人户卖男、卖女、卖屋、卖坟，而田则决无从卖。田无从卖，则钱粮必不能完，而或逃或死，田地抛荒。苏州田地三百年来从无荒逃者，至今日而荒逃过半矣”。④十年，广东揭阳，因“谷太贱则无可输课，耕夫无以赡家，田多抛荒”。⑤为了维护农民收入，保持农民生产积极性，政府动用库银，按正常市价“采买”，不致粮价顿减。乾隆元年，川陕总督查郎阿说，甘肃粮食丰收，由于地瘠民贪，一切费用皆仰给于所收之粮，有不得不粜之势，迨至争欲粜卖，价值平贱，所得无几，是以丰收之年转受粮贱之累，名为熟荒。高宗皇帝同意他的建议：“秋收之后，随时随地按市价采买，使民间不受熟荒之累”。⑥七年又定：“其采买之道，视收成丰熟之处照依时价，不可勒派，亦不可急于多籴，使民间反致价昂。”⑦
在推行平粜法方面，清代在吸收明代做法同时，有所提高。乾隆三年，两广总督鄂弥达指出：平粜之价不宜顿减，若官价与市价相去悬殊市侩惟有藏积以待价，而小民藉以举火者必皆资于官谷。仓储有限，其势易罄，而商贩转得居奇，于其后是欲平粜而粜仍未平。若按市价减十分之一，所减有限，铺户亦必小低其值，以翼流通，而后以次递减，期平为止。只有这样“则铺户无所操其权，官谷不虞其匮，谷价可以渐平”。⑧为了做到“货集价落”，政府一方面禁止遏籴之令，同时吸收商人参与粮食运销，借给商人资本，保护商人合法利益，给少数民族商人免税优待等。⑨
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① 康熙至乾隆十八年数计见杨锡绂《漕运则例篡》卷20，乾隆四十三年至同冶间据《漕运全书》卷64、65、66、69、71作出，光绪朝数计按光绪《东华录》卷13、19、20、21、55、56、84、87、90、110、111、112、115、126、129、148、150、205作出。
② 以上资料，转见江太新《清代粮价变动及清政府的平抑粮价》，《平淮学刊》第5辑(下)。
③ 叶梦珠：《阅世编》卷1《田产》。
④ 陆世仪：《陆桴亭先生遗书》卷5《姑苏钱粮三大困四大弊私言》。
⑤《揭阳县志》卷7。
⑥《清朝文献通考》卷36《市籴》。
⑦《清朝文献通考》卷36《市籴》。
⑧《清朝文献通考》卷36《市籴》。
⑨ 参见江太新《清代粮价变劫及清政府的平抑粮价》，《平淮学刊》第5辑(下)。
清政府为解决粮食来源，鼓励外商输入粮食。外商输入粮食，政府除免其粮食税外，还按每船所运粮食数量多少，减免随船其他货物进口税。此外，还鼓励本国商人到安南(越南)、暹罗(泰国)运米回国，并可免税粜卖。①
(四)保护灾民土地产权
《清高宗实录》、《清仁宗实录》、《清宣宗实录》、《东华录》乾隆卷、黄彭年《畿埔通志》，周天爵：《周文忠公尺牍》等文献都记载有灾年卖地回赎问题。文献称：“此等贱卖之田，核其原价，勒限听原主收赎”，或称：“着照该督那彦成所请，明定章程，自上年麦收以后、本年麦收以前所卖地亩，准令照原价赎取，定以三年为期，俾贫民渐次复业，免致失所”。或称：“查山东灾被祲，凡民卖买田亩、男、妇皆许回赎”。如乾隆五十一年，毕沅奏称：河南近年来，连年灾荒，粮食无收，“凡有恒产之家，往往变卖糊口，……山西等处富户，闻风赴豫举放利债，藉此准折地亩”。乾隆帝对此很不满，指责山西商人“似此乘人之危，以遂其垄断之计，其情甚为可恶”。为此，朝廷严定章程，准民按原价回赎，不放原主收赎者，“必当置之于法”。②在政府强调，“俾失业者不虑无土可耕，置产者亦不致本赀无着”。③此后，政府一直执有力的干预下，因灾贱卖的地亩，得以原价回赎。据河南巡抚江兰奏报：“现据州县报，共已赎归三十万五百余亩。其实在无力取赎者，先令退还一半，余候陆续赎行”这一政策，“以期闾阎恒产有资，共安乐土”。④这些特例，对灾年卖地农民来说，具有重要意义，不至于因一时灾荒而破产。
(五)建立家族自救制度
有清一代，族田获得巨大发展。结合土改时调查材料估计，江苏南部各州县族田约占7—8％，最高不超过10％，常熟、吴县、无锡、昆山等县“族产都在十万亩上下”；安徽徽州府属族田占14．32％，祁门、休宁两县3村调查，族产占32％，皖中、皖北低于4％；长江流域江西、湖南、湖北，“公族田一股占全部耕地可分之十五以上”，族田约占4％；广东族田“粮额占其邑之半”，据此，族田似应占50％；广西族田占22．10％；福建闽北、闽西族田约占30％，沿海各地约占15％；台湾族田若以嘉庆田额为准，族田约占63％，族田占据相当大比例。黄河流域各省族田约占1—2％。⑤总体上说，清前期比例要小些。
族田收入除祭祖以外，主要功能是瞻族。如杨氏置赡田500亩，子孙“席有余资”，⑥苏州范氏置义庄，至今裔孙“无穷人”，⑦浙江沿海地区士大夫多置义田，“厥族久而不衰”。⑧练西黄氏义庄规条定“族中实在贫乏，近族房长报明，男女自十六岁以上者，每口日给白米八合……年过六十者，如鳏寡孤独及废疾无人待养者”都给予资助。⑨族田发展虽然不平衡，但族田救济功能不能忽视，当发生灾荒时，有族田族众能得到一些帮助，从而渡过灾难，在困难中得以延续。
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①《清朝文献通考》卷26《征榷》。
②《清高宗实录》卷1255。
③《清高宗实录》卷1263。
④《清仁宗实录》卷296。
⑤ 转见李文治、江太新《中国宗法宗媛制和族田义庄》，社会科学院文献出版社2000年版，第190—197页。
⑥ 周光镐：《明农山堂汇草》卷10《杨氏敦本宗祠记》。
⑦ 顾炎武：《日知录》卷6《庶民安故财用足》。
⑧ 张履祥：《杨园先生全集》卷16《沈民族谱序》。
⑨《练西黄氏宗谱》卷17。
简短小结
清前期，农业生产从破败不堪到恢复，又从恢复到发展、到繁荣，造就了中国封建社会最后一次昌盛——“康乾盛世”。这个“盛世”来到，是与顺治、康熙、雍正、乾隆时期，大力推行扶助农民政策分不开的。同时，在考察中还会发现，不同的历史时期，会出现不同阻碍农业生产发展的弊端，这时，政府必须随时调整政策，消除不利于农业生产因素，多为农民着想。当农民生产积极性得到发挥时，就会加速社会经济发展的到来。