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原文标题：吴昌稳：以公家之财济公家之用：清代协饷制度的创建

以公家之财济公家之用：清代协饷制度的创建
（载《学术研究》2013年第1期）
吴昌稳
（广东省博物馆陈列展示中心馆员、 历史学博士）
[摘要] 军需供应制度事关一个国家军队系统的生存和发展， 维系与保障， 对统治秩序产生直接影响。
清代借鉴了前朝军需协拨的经验， 依赖起运存留制度， 将富裕省份的财用转输不足省份， 建立了一套平衡行省收支、 保障军队给养的协饷制度。 该制度的出现是军制变化的结果， 也是我国传统社会制度建设走向成熟的标志。 探究清代协饷制度的创建过程， 有助于廓清学界对该项制度的误读错解， 将其研究引向深入。
[关键词] 清代 军需供应 协饷制度
军需供应制度事关一个国家军队系统的生存和发展、 维系与保障， 对统治秩序产生直接影响。 军需
协济从经验层面的运筹到程序严谨的规范， 集中反映了王朝统治思想的成熟和清代制度集历代治术之大
成的特点。 清代疆域辽阔， 为维护国家统一与安全， 统治者从王朝统治的整体着眼， 将军队分布于全
国， 其数量多寡相差悬殊， 尤以边远省份和近畿为多， 形成了 “居重驭轻” 的驻防体制和防御格局。 军需供应原则上以所在省份为来源， 即所谓 “以本地之所输， 供本地之所用”。[1]然军需浩繁， 各省经济情况参差不齐， 边远省份驻兵多而赋税收入少， 财力不敷供支， 因此清代借鉴了前朝军需协拨的经验， 依赖起运存留制度， 将富裕省份的财用转输不足省份， 建立了一套平衡行省收支、 保障军队给养的协饷制度。①曾任职于户部的吴暻称， 国家兵饷 “按天下所报官兵粮饷数目分拨支给， 其有本省不足者以近省补之曰协饷”，[2]而围绕协饷所建立的相关规制与相互关系则为协饷制度的具体内容。当然，以上所述为承平之时协饷制度运作的一般情形。王朝统治过程中还会出现战争这一特殊情况，随之而来的是饷需开支的激增和军需供应的紧张，清政府也会通过协饷制度来运筹军饷，维持战时饷需供应。总之，协饷制度的要义在于承平之时的酌盈剂虚和战时的解危济困。探讨协饷制度的建制过程，有助于学界在该问题上的深入研究及对探讨协饷制度与有清一代的政局、战事、军制和财用体系等问题的关系提供便利。
一、实践与求索
清代军需协济的实践要早于协饷制度的建立。军需协济从清军入关不久就成为清军饷糈供应的重要方式，包括南方战争地区以及局势稳定的北方边疆地区。清廷平定富庶的东南各省后，军需协济有了更好的经济基础，从而为清朝军队开疆拓土起到了积极作用。此间，清政府官员还试图寻求其他方式来保障军需供应，减轻国课负担。
顺治二年（1645年），罗绣锦被任命为湖广四川总督。此时，清军正与明军在该地区争夺激烈，赋税收入难以稽征。甫一任命，罗绣锦即以楚蜀总督系属新设为由，要求户部预筹兵饷，予以协济。[3]同年十二月，湖南兵事正在紧急关头，总兵张应祥因担心军心动摇，奏请清廷指拨协饷。[4]两位前线大员的题奏和战争现实令清政府不得不统筹军饷。户部决定在“楚省并邻近省分，查有见[现]在钱粮，尽数动支”。[5]
可见，为保障军需供应，清廷已有意识地从邻省指拨军需。当时，南方各省开发尚属有限，加以战火绵延，收入更少，本地之财不足以供本地之用。湖南将军沈永忠称：“楚省钱粮有数，兵马有数，计王师暨贵爵之饷，岁支共八十一万，经制官兵约七十一万。楚省民赋各项仅五十四万，是三分缺其二”，因此要求清廷在淮扬盐课当中指拨协饷20万两、钱粮项下指拨10万两，其余则“听部议，于有银地方拨足”。[6]
沈氏的奏议为我们展现了清初协饷指拨的若干信息：一是湖南军饷缺额很大，需要外来援助；二是当时清廷的财源为东南各省，也是财政调剂体系的核心；三是协饷的主要来源是钱粮和盐课；四是承协省份并非局限于一省，还需要在其他“有银地方拨足”。随着清政府统治区域的拓展，军需协济的范围不断扩大。至于北方地区因秩序恢复较早，军需供应逐渐步入正轨。[7]
顺治五年（1648年），清政府通过上谕对各省兵饷的指拨程序予以明确说明：“各督抚于题请兵饷疏内，明列该省额征钱粮，见[现]征实数，及兵马岁需饷乾数，以便部拨。”[8]也就是说，各督抚汇题军饷时，应将本省岁入钱粮的额征及实征数量报明，户部比核之后，根据实际情况确定兵饷。如果本省岁入足够支付本省兵饷，则由户部指拨本省收入若干作为军饷应用，如果本省岁入不敷本省兵饷，则由户部指拨邻近省协济，以补足缺额部分。
实际上，随着战争的进行和清朝统治区域的扩大，协饷发挥的作用越来越大，成为顺治初年军需供
应的主要组成部分。从各方奏报来看，军需指拨的做法业已被督抚和将领们所掌握。究其原因，主要是
由于各省军务倥偬，饷需支出浩大，不得不通过财赋调剂的形式来保障军行，而军需协济正好可以移缓
救急。这一点在洪承畴平定南方时，表现得更为突出。顺治十年（1653年），清廷特令洪承畴经略湖广、广东、广西、云南、贵州五省，统领军务和粮饷等一应事宜，平定南方。手握五省军权、财权和用人权给洪承畴运筹军务留下了极大的空间。南下之前，洪承畴深知湖广位置重要，因此安置心腹李长春为湖广左布政使。[9]此番人事安排可以为其一意驰驱提供稳固的后援。随着大军不断南下，军需供应不断增长，对协饷解送的依赖性也随之加强。据洪承畴所奏，顺治十年广西军饷指拨江南顺治九年漕折银10万两，规定分别在苏州、松江和常州三府漕粮内提拨，但因当时协饷还未划入考成之列，导致协饷迟迟未能起解。洪承畴要求江南巡抚周国佐在半个月内完成催解任务，并续拨正赋银20万两解赴大营支用。[10]由是观之，当时军饷协拨虽然已经开始，但制度似较松散，并未被纳入考成范围内，以致承协省份在落实拨饷时不甚积极。洪承畴在要求续拨协饷时已转向正赋银，意在提升协饷来源的地位，防止承协省份藉词延宕。
据洪承畴称，截至十三年九月，江南协济广西饷银15万两，只解到4万两；承协洪承畴所部军饷10万两，仅解到2.6万两；十二年白粮改折，协济洪承畴所部饷银5.88万两则分文未解。数月以来，仅靠两淮及江西协饷勉强支持。洪承畴特地对比协饷起解情形，称十二年江南承协饷银解送如期完解，而十三年所拨饷需，催之愈急，应之愈迟。究其原因，主要是藩司人事变动所致：江南左布政使刘汉祚与洪承畴皆为福建人，在协济洪承畴军饷时尽心尽力。十三年江南左布政使刘汉祚赴京陛见，右布政使冯如京署理左布政使，此间冯如京仅补解十二年饷银2万两，而应协广西十二年饷银3.5万两则未补解。至于十三年所拨广西协饷，五月内仅解送1万两；而应协洪承畴所部饷银也仅起解2.1万两。刘汉-114-任后，多方筹措，续解10万两。恰在此时，刘汉祚升任福建巡抚，前后任交代，遂又导致协饷停解。陈培祯继任江南左布政使后，所拨协饷解送大不如前。洪承畴坚决要求江南将积欠军饷及各项协饷共26.78万两迅速解往大营。此奏得到清廷的重视。江南也陆续解到协济粤西各饷银。[11]不难看出，广西和洪承畴所部协饷解送受江南藩司人事变动的影响很大，藩司对饷需解送具有很强的话语权，反映了制度运作与人事之间的重要关系。此后，洪承畴所收饷额有逐步增加的趋势，为整个南下军事行动提供了动力，特别是十三年协饷在洪承畴的一再督促下，解送情况较为理想。十四年十一月，洪氏征讨贵州，确定了进取西南的策略。[12]如挥兵南下初期一样，洪承畴奏请任命一批重要官员，如以湖广督粮道赵廷臣为贵州巡抚，陈正中接任湖广督粮道，并将湖南和贵州的一些道员要缺掌握手中，进而掌控各种资源。[13]洪承畴进攻云南时，则推荐前湖广巡抚林天擎为云南巡抚，通过上述人事安排将湖广和云贵命运紧密联系在一起，保障军事行动。其后，清军在战场上势如破竹，战争进度大大加快，云贵军务渐定。[14]洪承畴为帮助云贵办理善后，将十七（1660年）年云贵协饷奏定，仍令湖广总督就近督催，转解云贵，分发两省支用。[15]
云贵自此成为受协省份，直到清亡。
通过洪承畴运筹协饷的过程可以看出，一是协饷供应深受人事关系影响。制度构建初期，规章较为松散，人为因素往往能够决定协饷的实际效率。以洪承畴地位之优隆，仍然需要通过人事安排来为行军作铺垫，足以证明人事对于协饷制度运作的重要影响。二是协饷是此间军需供应的主要来源。由于广西云贵等地物产有限，大兵云集之际，对协饷供应尤为依赖。协饷供应对战争进程有着巨大影响。三是协饷制度还不成熟，规制也不健全，运作方式大多沿袭前明经验，需要继续完善。尽管如此，协饷制度运作的内容大致已经显现：协济关系的主体是承协省份和受协省份，受协省份根据军需需求向户部奏请协饷及数额，户部负责统筹安排协济关系并确定实际数额，承协省份巡抚转饬藩司落实，藩司负责根据本省财政状况来决定协济与否与数额。在解饷过程中，承协省份可能会拖欠、截留协饷。受协省份面对上述情况时，大多通过奏折形式催解。清廷接到催饷奏折后，或通过谕旨直接责令承协省份起解；或令户部具奏，寻找应对之策。
军需协济虽然伴随着清军入关后的诸多军事行动而铺开，但对军需供应方式的探讨并未停止。特别是此时清政权立足未稳，随着战争的进行和统治疆域的扩大，军队人数不断增加，军需供应在国家岁入中所占比率极高：“司农计一岁之入，半以饷军，识者尝以为病。”[16]鉴此，顺治初年以来不少人提出了改良养兵方式的建议，以缓解国家度支压力，维护王朝统治的长治久安。
一是减兵节饷。通常来说，减兵节饷是战后的善后措施之一。顺治九年时，南方军事正殷，户部左侍郎王永吉建议在北方推广减兵节饷。他建议以裁二留八为原则，将裁省之银移济于南方的对明战争。[17]顺治十二年，兵部员外郎叶丹提出清理兵额饷数的建议，以达到营无弱兵、兵无虚饷、财归实用的目标。[18]
上述建议因清朝统治未稳，无法落实。顺治十七年，清廷因协饷运作困难，打算在全国范围内推行裁兵节饷之举。但囿于战守形势，上述裁兵节饷的建议不仅无法落实，反而导致增兵加饷。
二是兴办屯田。屯田向来被视为不耗民财而可养兵的上佳取径。元、明两朝办理屯政皆卓有成效，加上清人刚从部落社会走来，其寓兵于农的经验还历历在目，这些因素对时人思维产生了重要影响。顺治九年，礼科给事中刘余谟提出屯垦，意在仿效古法，减轻国家财用压力。他建议在湖南、四川和两广等新附之地举办屯田，以疲兵弱卒经营屯田，让精壮者专事营伍。这样一来，军需供应压力自可下降。即便仍有不足，再通过协饷来解决，度支压力也可以大大减轻。[19]左都御史魏裔介将屯田列为“天下第一大务”。他建议各直省推广兵屯，由官府准备畜力、粮种，免予科税，所收粮食比照市价折算为兵饷，由将领督促实施。[20]康熙六年（1667年），御史萧震鉴于军费开支浩大，加以西南平定，三藩养兵费用骤增，因此建议在西南地方推行屯田，“以本地之田，供本地之兵，不烦东南之协济，无事人民之输挽。”[21]御史艾元徵也持此主张，在他看来，如果各受协省份能够实心举办屯田，既可有效开发地利，也可摆脱各省对协饷的依赖，还有利于巩固边防。[22]实际上，希望立足本地、挖掘自身潜力的例子不在少。康熙二十一年（1682年）云贵总督蔡毓荣称，云南岁课无多，仰赖各省协济，户部筹画为难，且一旦稍有延误，于大局影响颇大，因此主张利用云南铜铅储量丰富这一优势开局铸钱，获取余利，同时举办屯垦。既可以开拓利源，又可助益军饷，边疆也可以得此富强之基。[23]然而，设想总嫌过于乐观。据《滇南经费略》显示，乾嘉时云南财政收支仍未好转，云南每年各项正杂赋税收入约87.3万余两，支给省内各项出款仍然不敷甚多，需要由户部指拨二三十万两协饷。[24]上述设想虽有可取，然而由于时代变迁和军制变化，希望通过屯田制度来供应军需的可能性愈来愈小。
三是建立协饷制度。协饷制度作为一项有效的军需供应方式仍然倍受青睐。顺治六年，南赣巡抚刘武元称，“今各省经制已定，而粮饷必需，不过以本地之所输供本地之所用……再有不足，仰给于朝廷拨补于别省，相继发给，使赋有常额，兵有常食。”当时，刘氏正领兵与南明王朝军队相颉抗，军需供应是其最为关心的事情。[25]
上述裁兵节饷、兴办屯田和建立协饷制度的主张大致可以涵盖时人对军队供应的主要见解。各人立论依据不同，角度各异。减兵节饷虽然不失为减轻财用压力的好出路，然而清朝统治范围十分宽广，兵力太少会影响战守与防御，尤其是当时还处于冷兵器时代，军队数量优势与军事优势具有一定的正向关系，过于夸大减兵节饷的作用，对维护国家安全和统一是不利的。至于主张举办屯田来解决军饷供应问题也是一个经久不衰的话题，前代有过成功经验，但时移世易，军队职业化后，此举注定无法成为军需供应的主流。在这种情况下，军需供应仍需通过统筹全国赋税来予以保障，即所谓“以公家之财济公家之用”是也，协饷制度遂成为有清一代军需供应的中心环节。
二、因革损益
桑兵教授在谈到清朝制度时指出其“集大成，应变局”的特点，道出了清代制度史研究的关键。协饷制度的建立即是我国王朝统治经验集大成的体现。清代十分重视典章制度的总结，因此会典、会典事例及则例等屡屡重修，纪录制度变动调整的轨迹和完善的过程，协饷制度亦如是。清代以前，军需供应虽存在协济之举，但操作办法多停留在经验层面，未见制度规范。清朝统治者在总结和归纳前代军需运作经验的基础上，结合本朝军队驻防特点和军需供应情况，建立了协饷制度，并在实践中不断完善。
“国朝经制之兵，本属有限，而腹里尤少；其重兵所在，非番回错杂之区，则形势要害之地也。”[26]清廷在布防时取居重驭轻之意，有意加强边疆地区和要害地区的军力。边疆赋税收入有限，必须依靠转输财富来保证军需。这是建立协饷制度最直接的原因。清朝以八旗军起家，在战争过程中又吸收了汉人入伍，形成八旗与绿营军并存的军制。八旗和绿营“因地定制，列兵置帅，内而劲旅，居中以御乎外，外而镇戍，环布以共乎内，其制之尽美尽善，亦非汉唐以来所可几及也。纪其大都，先京师，尊宸极也。次盛京，皇家所发祥也。次山西、陕西、四川、云南、贵州、广西，次湖广、广东、江南、浙江、江西、福建、山东、河南，边腹之异也”。[27]清政府在安排国防时，先边疆后腹地，外重内轻。
清政府重兵驻守之地除江浙地区经济发达外，其余各省如贵州、云南、广西、福建、四川、甘肃、广东多依赖他省支持，即所谓受协省份。这一点也被御史艾元徵的奏言所证实：“云南则需协银岁常一百七十余万，贵州则需协银岁常五十余万，四川则需协银岁常八十余万，福建则需协银岁常一百六十余万，广东则需协银岁常一百二十余万，广西则需协银岁常十七八万。”[28]当时邻近边疆的省份，有兼协两省及三四省者；那些距离边疆较远省份协济距离达数千里。艾氏奏折还透露出当时协饷关系已经较为清晰，制度运行已较稳定。
前有提及，清政府关于军饷供应的规定出现于顺治五年。当时上谕对各省兵饷的指拨程序予以明确
说明。到了康熙时期，军需供应已经成为典章制度类书的重要内容，切实反映出协饷制度在兵饷供应中
的重要地位。康熙朝《大清会典》中对“兵饷”来源表述得很清楚：“戍守兵饷，有本省派拨者，有他
省协拨者。其收支有法，操赏有额，优给出征，运粮脚费，扣除建旷，俱有定例。”[29]此时距离顺治初年已有30多年，王朝制度建设稳步推进，协饷制度建设亦因此逐步完善，因此较之顺治五年时所称的部拨”之外，还“俱有定例”可循，概括起来有以下方面的内容：
一是协饷运解与考成。康熙年间，吴暻称：“国家兵饷支给之法，曰春拨；曰秋拨；曰冬拨，即曰大拨饷。每岁至冬十一月，户部十四司会前一岁地丁、盐关、杂税所余之数曰存剩，稽逃故兵丁截留之数曰截旷，小月扣存之数曰小建，并后一岁征收之数总而计之，乃按天下所报官兵粮饷数目分拨支给，其有本省不足者以近省补之曰协饷，如山东、河南二省及河东运司之协济甘肃，浙江之协济福建，江苏、安徽之协济广东，陕西、山西之协济四川，江西、安徽、江苏之协济云南，江苏、江西之协济贵州是也。其每年拨数之多寡盖随时酌定焉。至直隶、山东、山西、甘肃、安徽、江苏、浙江、福建、广东九省折给粮料草束俱令巡抚查访时价采买，而各直省之本色兵米则以本省征收存贮数内给之，盖定制也。”[30]吴暻对当时兵饷指拨的描述为我们把握当时协饷的主要面貌很有帮助。如是观之，康熙时期，协饷指拨程序、关系、数目等细节皆已成为“定制”。乾隆四十六年（1781年）《户部则例》规定，“直省兵丁饷银，该督抚于本年将下年四季及再下一年春季应支数目预行确估，造具清册，汇同该省实存司库银两，并额征地丁、额征杂税清册各一本于十月内咨部酌拨。由部按数拨给，倘本省不敷，准于盈余邻省通融协济，岁底汇核具题，行文各省遵办。”朝廷对协饷改拨也有相关规定：“留充协拨项下或有因灾蠲缓，或文未到前，另项支用，并已解部在途及重拨等项，准令该省督抚动支别项钱粮，先行按限协解，随将动支缘由声明题报，不得迟误缺饷，违者参处。”[31]
一项制度的运转情况与考成密切相关，考成制度可以收到事前预防、事后考核的效果。顺治十二年清廷对每年各省兵马钱粮奏销设立了期限，其中直隶、山东、山西、河南和陕西五省限于次年二月底，江南、浙江、江西和湖广限于三月底，福建、四川、广东和广西限于五月底，云南和贵州限于六月底报部。如果逾限，督抚将要受到参处。[32]清廷通过设定明确的奏销时间来落实协拨关系，有利于朝廷及时掌握全国军需供应情形。考成结果直接关系到官员的任免升迁。清廷各省在年终奏销时，详细题报起运、存留以及拨过兵饷数额，以此来实行陟罚臧否。[33]顺治十四年，南下征讨的洪承畴因两淮协济广西饷银如期足额征解，请旨叙录两淮巡盐白尚登和两淮盐运司方策，[34]虽属例行公事，却反映出清廷通过奖惩措施来督促协饷的落实。顺治十八年，经过户部奏请，承协省份在起解协饷同时需由督抚将解送饷银数量、日期和解饷委员姓名开列上奏。受协省份在收到协饷以后，亦需要将收到饷银数量、日期和解饷委员姓名等一一题报，以便户部稽核。清廷设定了各省起解协饷的时间表：“部拨各省协饷，于四月内完三分之二，六月内全完，如运解迟延，该督抚指名题参。”到了康熙四年清廷将考成规章进行了完善与调整：“总督所辖官员任内有未完兵饷协饷，即令赴新任者，降一级留任。又议准各省协饷，限四月内完三分之二，八月内全完，如遇出征时，协济别省兵饷迟延，以迟误军需题参者，革职。”康熙六年，清廷又一次调整了解清协饷的规定：“各省兵饷协饷更定每年四月内征收一半，九月内全完，如不俟四九月分，十分全征者，经征官降二级调用，督催官降一级调用，督抚罚俸一年。”[35]这些期限的调整旨在确定合适的解饷周期，以便承协省份有足够的时间来落实。
清廷对拨饷规定十分严格。康熙五年议准，每年拨饷时，在各省当年地丁钱粮及上年存剩钱粮和截旷银内拨给。如果上述款项因灾荒蠲免或在拨文前已经另作他用，则由承协省份督抚一面动用其他款项，按限起解；一面将所动钱粮缘由题报。如果借端谎报或不动支抵解，导致协饷解送迟误者，该督抚降二级留任，布政使、都司降三级调用，经管各官革职。此外，承协各省督抚按照解饷期限题报起解数目，如果未起解而捏称已起解者革职，不按照期限题报者罚俸一年。受协省份督抚收到协饷后，将解到日期题报上奏。如果承协省份钱粮征足而解饷稽延导致受协省份“兵逃兵哗”，以及查报时受协省份将“逃哗情由朦隐不报，及报不以实者革职，若已经申报而督抚不纠参者降二级调用，其已经安辑者免议”。解饷委员押送协饷时，沿途耽搁日期者罚俸一年。[36]这些规定对承协省份、受协省份，督抚、藩司、经管各官皆有详细限制，以确保协饷解送顺畅。作为规章制度来说，处罚并不是目的，而是保证效果的手段。经过次调整后，协饷起解期限也趋于稳定，成为相关方面必须遵守的共识。雍正三年-117-1725年），清廷对各省财力进行了分别，以此作为协饷指拨的基础，其中福建、广东和广西为“仅敷本省需用”省份，陕西、甘肃、四川、云南和贵州为“不敷本省需用”省份，其余各省为有余省份。在此基础之上，清廷对各省在协饷制度中的角色也有规划。这些有余省份于春秋两季将实存银数酌量存留本省以备协济邻省兵饷，其余银数全部解送户部交收。每年冬季，各省督抚将来年官兵俸饷预先“会计”，造册咨部，由户部在各省额征起运等项银内，按款照数拨给。例如，福建、广东、广西作为仅敷省份，偶尔需要协济，则于邻近省份拨给；陕、甘、四川、云南、贵州等省不敷省份也于邻省拨解，如山西、河南邻近陕甘，直隶、山东次近陕甘，江西、湖广邻近四川、云、贵，浙江次近四川、云、贵，如需协济则随时于邻省通融拨解，藩库银如不敷用则动用盐课，并随时奏闻。[37]这些规定是对协饷秩序的集中阐述，形成了以距离远近作为指拨协饷的主要依据，同时在指拨程序上，先由藩库的正杂钱粮各项开始动支，不足才动用盐课。这与清初国家财政收入构成有关，当时国家财用大宗为地丁钱粮，次之为盐课，其余杂税收入甚少。
乾隆六十年（1795年），清廷议准，因福建军饷历来由邻近省份协济，颇费周折，因此打算将闽海关赢余税银拨作闽省兵饷支用，其余各省如果有类似情形者，也可以仿照办理。需要说明的是，清前期，海关分为户部主管的户关和工部主管的工关，实行垂直管理，海关收入直接上缴主管各部，所在省份难以沾润。如果将关税指拨他省或留于本省应用，一般也被视为协饷。此次调整关税分配，既是完善协饷制度，也在于提高军需供应的效率。
当然，协饷也有可能被各省当作借口来截留解部款项。雍正时，各省督抚每至拨饷时，即以“备公”、“协饷”之名存留本省，部员为了渔利，也将杂项税课尽数存留于各省司库，导致解部款项寥寥无几，而“官侵吏蚀，亏空累累”。[38]此事后经怡亲王允祥整顿，借口虚报的弊端才告解决。嘉庆时，清廷对于协饷运解进行了详细规定。解送协饷时，承协省份要安排兵役进行护送，文武衙门在饷鞘起程时各派定防护兵弁。饷银1万两，派防护兵2名，役4名，数量如有增加，兵役也酌量加派。解官按名查点兵役后，沿途对其加以约束。饷鞘编定号数，自一至一百。所拨人夫需要开具姓名和住址，并编定号数，亦自一至一百，与饷鞘对号扛抬，同时开具清单，以备稽核。饷鞘起程前，应预先知会所经地方。到境后，地方官先查明挂号，再按照饷鞘数量安排车载或驮运，节节递送。如果遇到偏僻之地，一鞘两夫，仍派委防护官弁按站催赶运解，不许解官停留，同时将入境、出境日期及有无事故之处，具结申报督抚并报部。如果解饷官员不申请防护，或不经由大路而导致饷银疏失，则由解官负责赔偿全部损失；如果已经申请防护且经由大路运送者仍导致饷银遗失者，事发地方文员分赔其半，解官分赔另外之半，武员只报参处，无须分赔。[39]
这些规定几乎巨细靡遗，显示出规章制度的完备，也可见清廷对协饷的重视程度。
清廷为了更好掌握各省起解协饷的信息，还将起解协饷的款项、人员进行了更为细致的规定：“嗣
后各省起解协饷之时，即将动用何款、何人领解，分起报部，该省暨该营收饷之日，亦将收到何省、何
批，何人领解饷数，按月报部备查。”[40]清政府通过上述严密的制度规定来保障协饷制度的正常运作，避免了各方因章制不清而导致推诿扯皮等情况的出现。
二是选委解官。选委解官是落实协饷制度的关键环节。清廷对解官的身份规定较为细化。顺治十八年规定，起解协饷务必委任空闲佐杂押解。康熙九年，对解饷委员又有进一步规定：“该管司道府官，不委见[现]任佐二。滥委废员匪人者，罚俸一年。或钱粮中途失误者，原委之官降一级调用。如委见[现]任官中途失误者，原委之官罚俸六个月。如领解官侵欺潜逃者，原委之官降一级调用。如并未委官，批内填写委官，乃委不系职官者，均罚俸一年。”十三年又规定，各省起解饷银，督抚应选择有才干的同知或通判押解，如果同知和通判另有委用，则选任州县廉干佐二官押解。十五年更定，凡是遵照惯例委任现任官员解送协饷而解官“侵欺潜逃者”，原委官则减轻处罚，改为降一级留任。[41]如果解官称病推脱不愿押解协饷者，以革职论处。乾隆二十七年（1762年）议准，解饷委员中途遇有事故，经过省份督抚应该一面委员接收代解，一面迅速咨文原协省份赶紧派员接替。如果代解官员已将协饷解送至目的地，则将饷鞘寄存受协省份藩库，等原协省份继任解官到时，一同交纳，所需水脚、平余等项，由代解官员开具清册，连同批回，交与继任解官，申缴报销。[42]清廷从多方面来细化解官的选任、
处罚和替代等问题，就是为了保证协饷解送的安全。嘉庆时，清廷对委任解官又作出了进一步的规定。
根据嘉庆朝《大清会典》称，解官的委任要视银数多寡为断，银数在10万两以上者，委同知、通判，5
万两以上者，委州同、州判，5万两以下者，委佐二、杂职官，如果同知、通判、州同、州判不敷差
遣，则委知州、知县。[43]这也说明，饷银多寡决定了运送任务的重要性，而解官品级与之有着直接关系。
三是解饷夫马水脚。解饷夫马水脚即支付运送协饷的人力和物力的费用。雍正六年时题准，各省解送饷银时，大道采用车载骡驮的方式，遇到深山僻路则饬令所经地方官按照饷鞘数额每鞘拨给人夫2名护送，并且不可因此藉口勒索。如果解官侵蚀人夫工价，则由督抚题参治罪。雍正朝《大清会典》称，当时水脚费用或系捐给，或系商人自备。其中，陕西、甘肃、云南、贵州、四川、广西等省因无解项无需开支，湖北、湖南和山西三省起解协饷每两水脚4厘；广东起解云南协饷每两给银1分5厘，协济贵州饷银每两1分2厘；协济福建饷银每两8厘；山东、河南起解协饷每两4厘。[44]显然，雍正时期协饷解送费用的规定还不太完善，有一部分省份未被列入其中。乾隆二年（1737年），清廷对夫马费用作了进一步规定：“各省解部及协济邻省饷银驮载夫马给与勘合管解之员，给与水脚及倾镕元宝，制备鞘篐等费。”除了福建、甘肃、四川、云南和贵州不用起解协饷外，其他各省解饷夫马费用规定得十分详细，面面俱到。②其目的就是将协饷费用明晰化，使得各省起解协饷时费用支出有据可依，从而减少糜费。乾隆四十六年的《户部则例》对解饷费用的规定较乾隆二年更为细致。该则例根据解饷距离、路况、数额、时令来制定相应的解饷费用标准及其他相关费用。以直隶为例：至陕西省西安府共39站，自陕西省西安府至甘肃省兰州府计23站，自兰州府至肃州计24站。所解饷银数在5万两以下者，每万两每站给水脚银5钱；数在10万两以下者，每万两每站给水脚银4钱；数在10万两以上者，每万两每站给水脚银3钱；春冬两季解饷时，不论所解多少每万两每站加给水脚银5分。此外，每千两给倾镕、鞘篐银6钱。[45]为了更具体直观地把握协饷费用，根据上述规定，以直起解肃州5万两协饷为例，来测算一下解饷费用。直隶至肃州共计86站，所需费用如下：每万两每站给水脚银5钱，则共需水脚银215两，春冬两季则加给21.5两；倾镕、鞘篐银每千两给银6钱，则共需2580两。如是观之，协饷递送过程中所耗不赀。需要说明的是，“水脚”乃是支付给兵役、人夫的薪水与脚价，解饷委员经费尚不在内；倾镕银是白银熔铸过程中的费用；鞘篐银系指置办装运银两的木鞘费用，按照规定每鞘装银1000两；所谓“站”乃驿站之意，协饷解送须按照驿站来节节递送，因此以驿站和解饷数量作为计算费用简单明了，易于操作。
四是防护。解送协饷具有一定的风险性，因此防护是确保协饷安全的重要手段。协饷安全不仅与承协省份密切相关，经过省份也负有责任，清廷对此也有规定。顺治初年规定，解银如在途中被劫，解官与事发地方官分半赔偿。四年，清廷覆准，解官起解协饷时不事先申请防护，且贪图便利，不经由大道，导致饷银被劫，由解官全赔。十七年，清廷又规定，解饷途中被劫，“镇将、防将及护送官弁各令赔补十分之二，知县赔十分之三，领解官赔十分之一，务令照数赔足。”同时还规定，解饷委员经由州县驿站解银，当地将领应拨兵护送，其间如有疏失，主管官员赔一半，兼辖官员赔1/4，防护者赔1/4，罪不及解官。倘若解官坚持行走小路导致饷银发生危险，由解官担负全部责任。十八年，清廷决定，起解协饷被劫，当地文武官员赔一半，州县官赔3/10，道、府各赔1/10。此外，清廷重申：如果解官不行大道，不挂旗帜，导致饷银疏失，则由解官负责，且永为定例。[46]解饷保护的规定处于不断完善之中。正二年（1724年），清廷议准，此后起解饷银，本省主管官员将鞘数填入兵牌，挂号起程，所经各地地方官在将鞘数核对无误后，方准出境，如有虚报失鞘之事，当地道府官员未能查出，一并治罪。五年，清廷又规定，饷银到汛时，守汛将弁如不按规定拨给兵丁护送，或者照数拨给而兵丁中途私自回汛，允许解官呈报该省督抚题参，该汛将弁照“少拨解役例”议处，并将私自回汛之兵丁革职。如果发生饷鞘被劫之事，清廷规定所在地方文武官员均革职留任，同时限期一年缉拿犯事者。倘若在期限内将犯事者全部缉拿归案则准予开复；若期限内拿获犯事者的人数过半且匪首已落网，仍留任缉拿；若逾期拿获犯事者不足一半或虽拿获及半而未抓住匪首，革职，并将未尽事宜交与接任官继续办理；如饷银失事时，地方文武官员即能抓获大部分盗贼且匪首亦已落网，地方文武官员免于议处，所失饷银照定例分赔。七年，雍正皇帝认为，各省解送饷银时大多差委杂职领解，这些人功名过小，可能捏报劫失等事，多不可靠，要求户部详议。嗣后，户部称，劫失饷银，令事发地方地方官分赔一半，承协省份大吏难辞差委不慎之咎，亦令分赔三分，解官分赔二分。倘若解官无力承担，责令承协省份大吏补齐，地方武弁免于赔补。此外，如果沿途护送官兵借护送之名，任意骚扰，应令各省督抚饬令沿途官弁劝谕，若仍不思悔改，则对其进行处理。[47]上述规定大致涵盖了协饷护送中的主要事项，将各方责任予以明确界定，从而避免饷银解送中推诿情弊的发生。其后，清廷还对相关规定进行过微调，总体思路仍在于不断完善规章制度，提高协饷运作的效率和安全性。
五是权量。权量问题直接关系到协饷的成色与数额。由于当时权量纷歧，有库平、市平、关平、各省省平等，各不相同，因此确定权量的标准十分重要。顺治末年，清廷即已对此作出严格规定。雍正二年规定，起解协饷时，承协省份布政司按照户部所颁布的砝码，同解官一道仔细称量。事毕后，布政司将该砝码封存并加盖布政司印记，交给解官带往受协省份。饷银抵达受协省份后，解官与受协省份布政司起验封印，确认无误后，再将所解饷银重新称量兑收。如果解官故意遗失饷鞘或中途私自开拆封印、更换砝码者，一旦被受协省份布政司验出，即将该解官严加议处，并将承协省份相关官员一并交部议处，从重治罪。[48]清廷希望通过这种多次起验的办法，保证解送饷银安全，杜绝解官侵蚀的可能。
所解饷银按照规定应该以库平银作为解送标准，但承协省份有时未以库平银为起解，而是通过兑换比率来装鞘起解，因此会出现参差。乾隆二十四年（1759年），四川拨解陕甘军需饷银中约有3/10的银两成色严重不足。此事被清廷得知以后，引起乾隆皇帝的关注。乾隆认为，各省银两俱由州县征自民间，必不肯收纳青潮之银，此中必是官员舞弊。乾隆强调，各省之间解送协饷必须严肃纲纪，切不可因互相通融以次充好之事而贻误军国要需。
总的来说，清政府在建设协饷制度的过程中不断根据实际情况进行调整，以便完善该项制度，进而提高其运作效率。制度规定包含指拨、运解期限、考成、委派解官、运输方式、解饷费用、防护和权量等方方面面。从协饷指拨伊始到饷银递解至目的地交收的整个过程，各个环节都职有责成，户部、承协省份督抚藩司、解官、途中各地方主要文武官员、受协省份督抚藩司等，按照规章都有所应担负的责任。其目的自然是为了明晰程序，分任责成，形成惯例，便于操作。从实际运作情况来看，得益于清代中前期良好的统治秩序，国库充盈，协饷供应情况较为理想。
三、结语
综上所述，清代协饷制度从维护王朝统治的整体出发，以实现大一统为目的，以供应军需和缓解行省间经济发展不平衡为对象，借助强有力的国家权力来调拨直省财富。顺治时期，协饷制度建设处于起始阶段，各项保障措施还不完备，因此人为因素对协饷供应影响很大。康熙年间，清政府着意厘定各项规章制度，极大地充实和规范了协饷制度的运作。雍正时，协饷制度建设更加注重细节和可行性。及至乾隆朝，饷制度已经趋于稳定，经过甄选筛汰，制度运作有条不紊，保障着军需供应。由此可见，协饷制度的出现既是传统统治智慧的凝聚，也是清代在制度建设方面的创造。其主要特点就是建立起一整套运作规范，各种角色可以按照既定的模式进行运作，避免因缺乏制度约束而造成的无序运作或高成本低效率的尴尬，也体现出军需供应逐步走向简便与成熟。总之，清代协饷制度的建立是一个不断完善的过程，各项规制渐趋合理，协饷运作有条不紊。就清代前期的情况来看，协饷制度对建立、维护和巩固王朝统治秩序起着重要作用。
①学界对协饷的关注似以 1911 年周棠编辑的 《中国财政论纲》 （晴天片云室藏版） 为早， 其后一些财政、 军事论着对协饷有所涉及。 1947 年， 彭雨新 《清末中央与各省财政关系》 （《社会科学》 第 7 卷， 1947 年第 1 期） 利用清季各省财政说明书第一次从制度层面探讨了晚清协饷制度， 但彭文提出的 “解协款制度” 其实并不准确， 议论范围也仅限于晚清。 20 世纪 80 年代以来， 协饷和协饷制度研究的论着逐渐增加， 多集中在区域史研究， 尤其是以清代新疆协饷研究、 财政史研究、 军事研究、 制度史研究等方面。 虽然， 学界目前对协饷和协饷制度的研究已经有所深入， 面向也较为丰富， 但多作为晚清财政、 军事宏大叙事的背景而进行的， 大多数研究并未意识到协饷作为一项制度的存在， 抑或语焉不详未中肯綮， 又或者随手拈来凭空谈起， 因此探讨制度创设过程显得尤为重要。 这也是本文的研究空间和努力方向。
②详见托津等奉敕纂：《钦定大清会典事例》（嘉庆朝）卷142，《近代中国史料丛刊三编》第652册，第6411-6418页。
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[44][48]允禄等监修：《大清会典》（雍正朝）卷32，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第765册，台北：文海出版社，第1674-1676、1691-1692页。