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原文标题：国民政府第一、二届立法院组成分析
国民政府第一、二届立法院组成分析
陈红民 雒军庆
立法院作为国民政府的最高立法机关，于1928年10月成立。其时国民党宣告军政时期结束，训政时期开始，训政时期将“以党治国”，建立五院制的国民政府来行使“治权”。以立法院的组织形式来规划国家法律体系，既源于孙中山的理论构想，也是国民党在新形势下统治国家的一种尝试。至全面抗战爆发，共产生过四届立法院，前两届与后两届在委员数量及构成上有较大差别。 [①] 限于篇幅，本文重点在对第一、二届立法院构成人员进行一些量化分析，以期深化对立法院的研究。
一、立法院的组成及立法委员的产生
在建立立法院之前，国民党人在其所建立的政权中，对立法体制方面已进行了一些有益的探索。
在南京临时政府时期，根据《临时约法》，参议院为国会的过渡机关，参议员由“各行省、内蒙……各选派5人；青海选派1人；其选派方法，由各地方自决之”， 其职权是“议决一切法律案。” [②] 即参议院为当时中央最高立法机关，参议员由各地选派。1923年春，滇桂联军击败陈炯明，孙中山重回广州组织大元帅府。它基本上是高度集权的政府，无专门立法机关，由大元帅以行政命令的方式公布各种法律条例。孙中山逝世后，1925年7月1日，广州国民政府成立，在立法方面，无国会，亦无立法院，法制机构为法制编纂委员会，不久改名为法制委员会。最高立法机关是国民党中执会及其所属的政治会议，政治会议作为特设的政治指导机关，实际上包揽了政府立法权，大批法律由该会议决后再经中执会交政府公布施行，国民政府的法制委员会只是一个制订法律的技术机构。北伐开始后，国民政府迁到武汉，其政权组织形式及立法体制均与广州国民政府相同。
孙中山根据其革命实践，并结合对西方政治制度及中国现状的考察，提出了“五权宪法”的设想，希望未来的国家政权能实现五权分立。国民党完成北伐统一后，决定在“训政时期”建立五权分立的国民政府。1928年10月8日公布的《中华民国国民政府组织法》明文规定，“国民政府以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组织之。”《组织法》对立法院的职责范围及组成规定如下：“立法院为国民政府最高立法机关”有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、条约案及其它重要国际事项之职权。立法院设院长、副院长各一人，须由国民政府委员任之。立法委员49至99人，“由院长提请国民政府任命之”，每届任期两年，并不得兼任中央及地方各机关之事务官。 [③] 国民党中央政治会议还曾专门制定了立法委员的标准：“首重其人在党内之历史，以曾为国民党效忠，在革命过程中未尝有违背党义言论行动，而对法律、政治、经济有相当之学识经验者”。 [④] 可见，立法院成员的产生具有一定标准与程序，较为严格。而在标准方面既特别注重政治表现，以保证国民党对立法院的控制，又注重专业知识，以满足制定各种新法律的要求。
公布《中华民国国民政府组织法》的当天，国民党中央常务委员会议决胡汉民为立法院长，随后，又任命林森为立法院副院长。10月20日，公布了《立法院组织法》规定立法院会议以院长为主席，下设法制、外交、财政、经济四个委员会（后又增设军事委员会），各委员会委员长由院长指定；立法院内设秘书、统计、编译三个处。1928年11月，国民政府任命了第一届立法委员49名。两年后的1930年12月，国民政府任命了第二届立法委员49名。 [⑤] 第二届立法委员任期至1932年底。
同国民党以往政权中的立法体制相比，立法院的成立具有新的特点：首先，立法院的设立提高了立法机关的地位，使立法工作正规化。南京临时政府时期，参议院是最高立法机关，但当时乃至以后并没有实施过这种权力，到最后它什么权也没有，只是被军阀用来作为一个点缀。以后的国民党政权中，立法权基本操之于党，是党权的一部分，党的声音就是法律，这样不仅从形象上而且从理念上同国民党所宣传的三民主义与“共和国”形象不符。而专设立法院作为立法机关，将立法权从党权中抽出来做为政权的组成部分。国民党虽仍可通过立法院人选、立法原则和立法程序等“隐性控制”立法，[⑥] 但在形式上立法机关的地位还是有了很大提高，便于立法走上制度化的轨道。
其次，立法院成员的资格由国民党中政会决定，人选由立法院长决定，这固然与全面民选相去甚远，但在国民党实行“以党治国”的“训政时期”，全面民选只能是奢望。从另一方面，立法院的组成方式，既能满足国民党“隐性控制”立法的要求，也基于当时的中国国情。以当时民众的贫穷落后，受教育程度低下，也不可能由全面、直接的民选产生全国性的立法机构。当时国民党内也是派系林立，由立法院长提名委员的方法，使委员的产生在照顾到地域、职业、党内派系等方面的因素外，又不纯粹以此为选择标准，这样就能在短期内组成立法机关，加速法律的制订，有利于提高立法的效率。而不至于因地域、职业的差别导致委员间争吵不已，延误立法。第一、二届立法院的实践，也为此提供了证明，至1930年初，已制定了民法、刑法、民法、刑法，土地法、公司法、票据法、海商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、地方自治法等十六种法典，奠定了国民党统治的法律基础。 [⑦]
二、立法院第一、二届领导层组成分析
第一、 二届立法院的核心人物是胡汉民。1928年9月，胡汉民从国外回到南京，其声
望如日中天。他以国民党元老、孙中山理论阐释者的身份负责制定《训政纲领》，是建立五院制的国民政府的基础，他还具体筹划了国民政府的组织结构。外间对胡汉民出任并无实权的立法院长颇感意外，可胡汉民的抱负就是要建立一整套新的法律体系，“努力于立法”。 [⑧]
立法院长并非真是“闲职”，《国民政府组织法》中规定院长在立法院中有着至高无上的地位，而且，行政院的各项措施也须经立法院批准。胡汉民正是利用这些规定，加上他在国民党内的地位，一度牢牢地控制了立法院，成为南京政府中影响力仅次于蒋介石的人物。事实上，胡汉民也确曾利用立法院“责难”过蒋介石及亲信。
由于立法院院长、副院长，各委员会的委员长及各处处长在院务和立法过程中起着主导作用，在此先将他们的情况列表如下：
第一、二届立法院院长、副院长任期表
年代
职务
1928年
1929年
1930年
1 9 3 1 年
1 9 3 2 年
院 长
胡汉民(12.5任)
胡汉民
胡汉民
胡汉民(3.3免)
林森((3.3～12.9)
邵元冲(3.23代理)
张继(12.9任)
覃振(代理)
张继(1.31免)
孙科(1.31任,未就)
覃振(代理)
副院长
林森(12.5任)
林 森
林 森
林森(3.3免)
邵元冲(3.3～12.29)
覃振(12.29任)
覃振(5.14免)
邵元冲(5.14任)
资料来源：1、刘寿林、万仁元等：《民国职官年表》，中华书局，1995年8月；2、刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，春秋出版社，1989年3月版。
第一、二届立法院主要领导基本情况
姓 名
职 务
年 龄
籍贯
学 历
胡汉民
院长
49岁
广东
东京法政大学速成班
张 继
院长
46岁
河北
早稻田大学政治经济学
孙 科
院长
37岁
广东
哥伦比亚大学硕士
林 森
副院长、院长
60岁
福建
(美)鹤龄英华书院
邵元冲
副院长、代院长
38岁
浙江
哥伦比亚大学肄业
覃 振
副院长、代院长
43岁
湖南
东京宏文书院
李文范
秘书长
44岁
广东
日本法政大学速成班
李晓生
秘书长
40岁
广东
留学法国
吴景鸿
秘书长
52岁
湖南
明治大学政治经济科
张继翰
秘书长
42岁
云南
云南法政学堂
吴尚鹰
经济委员会委员长
36岁
广东
(美)奥瑞根州立大学
焦易堂
法制委员会委员长
48岁
陕西
法政专门学校
马寅初
财政委员会委员长
46岁
浙江
哥伦比亚大学经济学博士
傅秉常
外交委员会委员长
32岁
广东
香港大学名誉法学博士
陈肇英
军事委员会委员长
40岁
浙江
炮兵将校专科学校
刘庐隐
编译处处长
34岁
江西
加利福尼亚大学
刘大钧
统计处处长
37岁
江苏
密西根大学经济与统计
资料来源：1、《民国人物传》各卷，中华书局；2、《革命人物志》各卷，（台湾）中央文物供应社；3、徐友春主编：《民国人物大辞典》，河北人民出版社1991年。4、以上人物的相关传记。
第一、二届立法院的基本构架是胡汉民确定的。他选择的林森任副院长，林森此时的政治态度已转向超然，于右任曾调侃地说：“人家都说林子超是傀儡，实际上他连个傀儡也不如，只是一张像片”。 [⑨] 林森在立法院起的作用微乎其微。负责院务的秘书长李文范不仅与胡汉民同乡，都曾在日本东京法政大学速成班学习，且在1925年底随胡赴苏俄，是患难之交。如此安排有利于胡汉民对立法院的控制。
从更广泛的意义上，胡汉民并非只是任人唯亲，他所选择的多数院内委员长与处长，都是相关领域学历很高、有所专长的一时之选。正因为专家的加入，才使得立法的效率与质量得到保证。第一、二届立法委员规定是49至99人，但实际数均仅达到最低限的49名，宁可有一半的空额，也不轻易将此职作为酬庸，培植私人势力。政学系的杨永泰曾想谋出任委员，被胡汉民断然拒绝：“杨某曾反对孙总理及陷害同志，吾焉能用之？” [⑩]
以1931年初胡汉民与蒋介石矛盾激化，导致胡汉民被软禁为分界线，此前的立法院相当稳定，此后则陷入动荡，人事更迭频繁。一年多的时间里，先后有过三位院长：林森、张继、孙科；两位副院长：邵元冲、覃振；其间还有两位代理院长：邵元冲、覃振。这种动荡根源于国民党内部的派系斗争。以后各任院长、代理院长，对立法的热情与投入无法与当日的胡汉民同日而语，党内地位也不及胡，在立法建设方面多属萧规曹随，乏善可陈。
三、第一、二届立法委员组成分析
以下从几个方面对第一、二届立法委员进行分析：
㈠ 立法委员的年龄结构分析
第一、二届立法委员均保持49名，其间由于人事变动，第一届委员共计53人次，第二届委员共计67人次（以下各表均人实际人次统计）。其任职时的年龄结构经过统计如下表：
年龄段
届数
20～30岁
31～40岁
41～50岁
51～60岁
61～70岁
备 注
一 届
4 人
21人
14人
5人
1人
8人不详
二 届
4人
14人
28人
6人
1人
14人不详
资料来源：同前表。
如果将1928年前国民党的历史粗略地划为同盟会、辛亥革命、广东革命政权三个大的时期，假定一个人以18岁以上的年龄参与不同的时期，则到1928年的年龄应分别在41岁、35岁和22岁以上。再考虑到有所成就的人实际应大于此年龄，而立法委员的任职资格中又“首重其人在党内之历史”。从上表显示两届立法委员的总体年龄结构看，年龄在30至50岁占绝大多数，分别为35名和42名，占总数的64%和76%。应该是辛亥革命前后的革命党人居多。这些人既有在国民党内的奋斗的历史、又有一定学识，正值年富力强。构成了立法院的中坚，保证了立法院的工作效率。该院成立的前年，共开过121次院会，“不但每星期没胡留过会，而且还时时增开临时会议”，以至个别委员因劳累过度，昏倒在办公室。 [11]
立法委员在50岁以上的，第一届5名，第二届6名，均在10%左右，这类委员以元老型的居多，如参与同盟会创立的田桐、钮永键等。已知年龄的立法委员中最年长的是1928年已68岁的庄嵩甫，是位老秀才，在浙江有一定声望的社会名流。30岁以下的立法委员，两届均是4名，以学有专长的知识型人士为主，如史尚宽毕业于东京大学法律系，转赴德国柏林大学进修，再到巴黎大学研究政治经济，29岁任立法委员。与蒋介石成婚一年的宋美龄当选时年仅27岁，她的情况应属例外。
两届相比，41至50岁年龄段的委员由第一届的14名上升到第二届的28名，而从31至40岁年龄段委员数则从21名下降得到14名，一个重要原因是连任两届的委员很多，共计41人次，两年以后不少人的年龄从31～40岁上升到41～50岁。此一变化不足以说明委员年龄有老化的趋势，这也可从50岁以上的委员数没有明显增加得到反证。
㈡ 立法委员的学历分析
国民党早期曾一度将革命根据地建在海外，吸引留学的知识分子参加，许多党人将西方与日本作为学习的榜样，都着较高的学历和留洋经历。立法院的制定的法律多参照西方的法律体系，故立法委员中的受教育程度相当高，其概况如下表：
学 历
届 数
留 学
留学国外比例
国内大学毕业
大学以上比例
备 注
一 届
23 名
43 %
9 名
60 %
9人不详
二 届
36 名
54 %
13 名
73 %
12人不详
资料来源：同前表。
注：若一人同时有国内受大学与留学经历，则只计为留学。两者均计为“大学以上”。
相对于当时整个中国的教育水平与国民党党员的素质，上表所反映的立法委员受教育水平，给人以深刻的印象。两届委员相比，强调学历的趋势很明显。第二届新当选的委员计26人次，除7人不详外，只有66岁的藏族委员诺那呼图克图一人非大学学历；有无留洋经历也是重要的参考系数。第二届立法委员中，曾留学国外的超过半数，20至40岁的新选委员共6名，其中5名曾留学国外，比例高达83%。立法院的高学历其实前列第一、二届立法院主要领导基本情况一表中也能显示出，17位曾任院长、副院长、秘书长、委员长及处长者，14 人留学国外，比例高达82%。
立法委员立法委员中毕业于法律相关专业的第一届有12名，第二届有17名，其他则以经济、政治与外交等专业居多。如此的专业配置与高学历，不仅与立法院自身工作的特殊要求有关，也与胡汉民的提出的立法精神有关与立法任务有关。他认为，立法必须“含有三民主义精神，复适于国家与国民的需要，而又不悖于世界法律思想之潮流。” 立法院的任务之一，是“对外为取消领事裁判权，收回治外法权及废除不平等条约之准备。” [12] 既然这样，曾留学国外，对世界大势与各国情况较为了解的人当然是较合适的人选。
在考察两届立法委员受教育背景时，笔者注意到其中受军事教育或职业军人出身的委员很少，虽然立法院中专设军事委员会。国民党以军事胜利获得全国政权，军人转而在新政权各部门中占有相当的比例是可以理解的，但立法院似是个例外。
㈢ 立法委员的地域分布
立法委员名额上并没有地域的比例，但在实际运作中还是有所考虑，第一、二届立法委员的地方代表性相当广泛，基本上全国各地都有，包括僻远的新疆、内蒙、西藏等少数民族地方，以下表为证：
人 数
届 次
9人
7人
6人
5人
4人
3人
2人
1 人
备 注
一 届
粤
鄂
浙
湘
赣、贵、晋、闽
云、徽、陕、沪、辽、察、新、川、冀、蒙、桂、苏
6人
不详
二 届
粤
浙
湘
赣、贵、苏
鄂、晋、闽
云、新、蒙、冀
徽、陕、沪、察、辽、川、黑、藏
12人
不详
资料来源：同前表。
关于立法委员的地域分布，从上表中可以看出三个特点：一、粤、鄂、浙、湘四省籍委员占绝大多数，比例很高。所以如此，和清末以来上述地区开风气之先，外国思想传入较早，经济发达，人才济济固然有一定关系，而更重要的则是，以上几省与国民党的历史密切相关，广东是孙中山的故乡，许多国民党的重要领导人均是粤籍。两届立法院长中，胡汉民、孙科是广东人；湖北是辛亥革命的首义地；湖南是华兴会、江渐的光复会也是国民党早期干部的重要来源。二、两届相比，粤、鄂籍立法委员所占比例下降，苏、浙两省籍委员比例上升。广东、湖北是革命的首发地，政权初创时期，人才济济；但由于政权北移，加上其它省区的发展，比例下降也在情理之中；江苏籍委员由第一届的1人增到第二届的4人，比例由2%上升到7%。这或许由于是定都南京，本地人占有地利，但更重要的则可能是与江浙地区经济与教育事业发达，专业人才较多有关。三、北方各省籍委员数量明显少，多在每省仅为一、二人，在已知省籍的委员中，甚至没有山东、河南两省籍的。这显然与国民党政权是由南方北伐起家，长期与北方政权对抗有关。
此外，两届立法委员都在一定程度上照顾了特殊的地区与特殊的阶层。边疆少数民族地区的新疆、蒙古、西藏和黑龙江等都有委员，如第一届的图克巴图，第二届的诺那呼图克图、广禄等；在性别上也照顾到了女性，两届立法院中各有两名女委员。值得一提的是，女性立法委员们的夫君都是国民政府的高官：连任两届的宋美龄是蒋介石之妻，第一届的郑毓秀是王宠惠之妻，第二届的张默君是邵元冲之妻。虽然宋美龄留学美国，郑毓秀是巴黎大学法学博士，张默君曾就学美国哥伦比亚大学，郑、张二位更是1905年即加入同盟会的老国民党人，完全有资格成为立法委员，可仍给人以“妻以夫荣”的感觉。因而，立法院中这类委员更像是国民党用以展示其政权向更多的人开放，扩大政治参与的象征与点缀，却而很难说明国民党政权的开放程度。
通过以上对第一、二届立法院组成人员的分析，大致可以看出该时期立法院的一些特点：由于院长的特殊地位，其个人作风会对立法院构成及法律制定过程有相当的影响；前两届立法委员的选择上，除强调其在国民党内的历史外，也注重年轻化、高学历，兼及地区与阶层的代表性，这些，在一定程度上保证了立法的速度与质量。
美国易劳逸教授曾借用“军事北伐，政治南伐”的民间顺口溜，来描述1928年后国民政府中吸收部分北方官僚（主要在外交与技术部门）参加政权的情况，并指出大批北方旧官僚加入国民党政权，将旧政权的价值观念与态度带到新政权，“其长期的结果是难以数计的。”他们腐蚀了国民党人的精神，并成为国民革命失败的重要原因。[13] 基于前文对国民政府立法院的分析，笔者认为国民党对政权开放的程度极低，对北方官僚吸纳的实际数量并不及传言那么多，后者对国民党的影响程度也不及易劳逸教授所断言的那般严重。
[①] 前两届立法院基本上由胡汉民主导，是“强势”，建树较多，委员均为49人；后两届则由孙科主导，属“弱势”，委员数分别增加至90人和86人。
[②] 《中华民国临时约法》，载《民国丛书》第一编（29），第93页，上海书店出版。
[③] 中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编，政治（一），第24页，江苏古籍出版社1994年。
[④] 《中央周报》，第21期，转引自徐矛著《中华民国政治制度史》，第258页。
[⑤] 第一届立法委员名单 （总额49人，共53人次） ：
王用宾、王葆真、王世杰、方觉慧、田桐、史尚宽、朱和中、吴铁城、吴尚鹰、吕志伊、宋美龄、邵元冲、周震麟、周览（辞）、林彬、马寅初、图克巴图、孙境亚、庄嵩甫、陈肇英、陈长蘅、陶玄、黄昌谷、黄居素、郭泰祺（另任）、曹受坤（辞）、张凤九、张志韩、傅秉常、焦易堂、曾杰、赵士北、楼桐荪、邓召荫、刘盥训、刘克隽、刘景新、刘积学、郑毓秀、郑忾辰、蔡 、卫挺生、卢仲琳、卢奕农、缪斌、戴修骏、魏怀、罗鼎、钮永建、马超俊（补）、彭养光（补）、周纬（补）、冯兆异（补）。
第二届立法委员名单 （总额49人，共67人次） ：
王用宾、王葆真、方觉慧、史尚宽、朱和中、吴铁城（另任）、吴尚鹰、吕志伊、宋美龄、周纬、林彬、马寅初、孙境亚、庄嵩甫（辞）、陈肇英、陈长蘅、陶玄、黄右昌、张凤九、张志韩、傅秉常、焦易堂、曾杰、赵士北、楼桐荪、邓召荫、刘盥训、刘克隽、刘景新、刘积学、张默君、郑忾辰、蔡 、卫挺生、卢仲琳、戴修骏、魏怀（辞）、罗鼎、钮永建、
彭养光、周纬、冯兆异、史维焕、朱履稣、黄右昌、郗朝俊、刘师舜（另任）、李书华、竺景嵩、张维翰（补）、王柏龄（补）、胡庶华（补）、南桂罄（补）、黄序 （补）、董修甲（补）、赵乃传（补）、王柏秋（补）、程中行（补）、狄膺（补）、诺那呼图克图（补）、何遂（补）、凌 （补）、广禄（补）、邓家彦（补、辞）、傅汝霖（补）、贾士毅（补）、李仲公（补）。
（以上资料来源：1、刘寿林、万仁元等：《民国职官年表》，中华书局，1995年8月；2、刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，春秋出版社，1989年3月版；3、郭卿友主编：《中华民国时期军政职官志》（上），甘肃人民出版社。）
[⑥] 关于国民党如何隐性控制立法，陈炳山的硕士论文《战前“训政”时期立法体制考析》有详细论述。论文藏南京大学历史系资料室。
[⑦] 周聿峨、陈红民：《胡汉民》，第222页，广东人民出版社1994年。
[⑧] 胡汉民：《革命过程中之几件史实》，《三民主义月刊》第二卷第六期，第102页。
[⑨] 傅德华等：《民国军政要人归宿》，第113页，上海书店出版社1995年。
[⑩] 胡汉民：《革命过程中之几件史实》，《三民主义月刊》第二卷第六期，第106页。
[11] 《胡汉民先生文集》，第4册，第912页。
[12] 《中央周报》，第27期，转达引自徐矛著《中华民国政治制度史》，第260页。
[13] 易劳逸：《流产的革命：国民党统治下的中国，1927—1937年》（中译本），第16页，中国青年出版社1992年版。
本文发表于《民国档案》2000年第二期
附件1: 国民政府第一、二届立法院组成分析
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